十四五規(guī)劃12個重點項目_十四五規(guī)劃12個重點項目區(qū)域發(fā)展
來源： 鐘正生經(jīng)濟分析
平安首經(jīng)團隊：鐘正生/張璐(鐘正生為中國首席經(jīng)濟學(xué)家論壇理事，平安證券首席經(jīng)濟學(xué)家，研究所所長)
核心摘要
近年來，重大項目在經(jīng)濟工作、財政政策等定調(diào)中被頻繁提及，其在我國經(jīng)濟增長中發(fā)揮的作用也愈益突出，成為宏觀經(jīng)濟研究中不可逾越的內(nèi)容。本文對“十三五”規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃、以及近年來各省份重大項目進行梳理總結(jié)，研究結(jié)論如下：
1、重大項目在資金、用地、能耗等方面均具有一定優(yōu)勢，為其建設(shè)提供了更高保障。近年來財政政策執(zhí)行報告中不斷出現(xiàn)“保障重大項目建設(shè)資金”等表述。以寧夏為例，2021年寧夏自治區(qū)重大項目資金來源中，社會民生類項目的財政相關(guān)資金占比超過80%，基建重大項目中財政相關(guān)資金占比接近三成，而產(chǎn)業(yè)類的資金來源基本均為銀行貸款和企業(yè)自籌。
2、2020年以來，省級重大項目年度計劃投資額加速增長。2021年我們統(tǒng)計的15個省份重大項目計劃有6958個項目，較去年增長16.5%，為近年來最多。分類看，產(chǎn)業(yè)類項目在項目總數(shù)中的占比穩(wěn)定在50%以上；民生、社會、環(huán)保、新型城鎮(zhèn)化等類型項目數(shù)量占比由2016年的15.6%提升至2021年的18.0%；而基建類項目數(shù)量占比下降。“十四五”省級重大項目類型發(fā)生明顯變化。產(chǎn)業(yè)項目方面，先進制造業(yè)仍是“主角”，創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新載體嶄露頭角；基建項目方面，交通類項目占比近半，新基建異軍突起；民生項目方面，教育、醫(yī)療受重視（合計占比超過50%），保障房、老舊小區(qū)改造、鄉(xiāng)村振興也有涉及。
3、地區(qū)重大項目的增長和結(jié)構(gòu)，與其所處的經(jīng)濟發(fā)展階段相聯(lián)系。中部省份重大項目投資額增長較快、東部次之、西部則未有明顯增長。但重大項目年度計劃投資額對于西部省份投資的引導(dǎo)、支撐能力更強。中部地區(qū)更加傾向產(chǎn)業(yè)類項目，西部地區(qū)則基建類項目數(shù)量占比更高。
4、新冠疫情沖擊后重大項目對于基建投資的托底作用明顯增強。1）重大項目投資在固定資產(chǎn)投資和基建投資中占比較高，且比較穩(wěn)定。我們估算，2016年以來，重大項目年度計劃投資額占18個省當年固定資產(chǎn)投資（不含地產(chǎn)）的比例在11%左右，占基建投資的比例在20%-25%。2）重大項目計劃投資額增長加快。截至今年9月，我國固定資產(chǎn)投資完成額累計同比為7.3%，基建投資累計同比僅為1.52%，而2021年可比口徑下，省級政府重大項目年度計劃投資完成額同比增長12.7%。3）重大項目完成進度快于往年。根據(jù)部分省份發(fā)布的本年度重大項目進展狀況，今年1-8月四川、山東、廣東、貴州四省重大項目平均投資完成率為82.4%，1-7月河南、甘肅、湖南、江西、陜西五省重大項目平均投資完成率為73.6%。而對比2020和2019年有數(shù)據(jù)發(fā)布的可比口徑情況，今年完成進度較2020年同期平均提高了6.2%、較2019年同期平均提高了13%。
5、四季度在重大項目加快開工和專項債錯位發(fā)行的加持下，基建相關(guān)投資有望筑底回升。1）四季度部分國家級、省級重大項目加快開工。進入四季度以來，已有河南、湖南、四川等多個省份集中開工本地重大項目。據(jù)找鋼網(wǎng)統(tǒng)計，今年9月全國共有23個省份開工重大項目6646個，環(huán)比增加206%，總投資額3.99萬億元，環(huán)比增加115%。2）四季度專項債的錯位發(fā)行將對基建投資起到有力支撐。我們估算，四季度專項債發(fā)行將拉動基建投資比去年同期多增長2.76%。
2021年7月30日，中央政治局會議強調(diào)要“加快推進‘十四五’規(guī)劃重大工程項目建設(shè)”，作為穩(wěn)增長的一個重要抓手。近年來重大項目在經(jīng)濟工作、財政政策等定調(diào)中被頻繁提及，其在經(jīng)濟增長中發(fā)揮的作用也愈益突出，成為宏觀經(jīng)濟研究中不可逾越的內(nèi)容。本文對“十三五”規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃、以及近年來各省份重大項目進行梳理總結(jié)，研究探討了以下層面的問題：1、“重大項目”的運行機制與特點；2、“十四五”國家重大項目的方向轉(zhuǎn)變；3、地方重大項目的變化趨勢與地區(qū)差異；4、“十四五”重大項目與基建投資的關(guān)系。
一
“重大項目”的運行機制與特點
1.1 重大項目的運行機制
重大項目（或稱重點項目、重點工程等）一般來說是指與國家重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大政策緊密銜接，投資規(guī)模較大，建設(shè)周期較長，且對調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)投資、促增長具有重要作用的工程項目。中央在每個五年規(guī)劃中提出未來五年國家級的重大項目，涵蓋科技、產(chǎn)業(yè)、文化、基建、社會、民生等多個領(lǐng)域?！笆濉逼陂g，我國共規(guī)劃了23類、165個具有代表性的重大工程項目，“十四五”規(guī)劃中同樣提出了一批聚焦新發(fā)展階段的重大工程項目（圖表1）。
在國家的五年計劃及重大工程項目發(fā)布后，各地會根據(jù)自身情況每年出臺相應(yīng)的重大項目規(guī)劃。一般在前一年的四季度，各地政府會組織本地重大項目統(tǒng)一報送，經(jīng)過當?shù)匕l(fā)改委的篩選后，在當年3月的兩會上統(tǒng)一公布當年的重大項目名單。與國家重大項目相比，各級政府出臺的重大項目規(guī)劃范圍更廣、更加具體，也更具地方特色，是國家五年規(guī)劃重大項目的實現(xiàn)載體。
從銜接方式上看，五年規(guī)劃中的國家級重大項目落實到地方重大項目可分為兩種方式：一種是，五年規(guī)劃中指明了未來的發(fā)展方向，各級政府以具體重大項目的形式進行建設(shè)。如“十四五”規(guī)劃中“制造業(yè)核心競爭力專欄”提出了8項制造業(yè)重大項目，這些項目指明了未來五年國內(nèi)制造業(yè)的發(fā)展方向，地方政府進而通過具體項目發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。另一種是，五年規(guī)劃中提出了具體的建設(shè)內(nèi)容，地方政府各自“認領(lǐng)”推進。如“十四五”規(guī)劃中的“交通強國建設(shè)工程”提出了多段鐵路、公路建設(shè)任務(wù)，地方政府根據(jù)行政區(qū)劃分別進行相應(yīng)建設(shè)，同時中央也會從資金等方面給予一定支持（如中央預(yù)算內(nèi)資金等）。
1.2 重大項目的優(yōu)勢特征
與一般固定資產(chǎn)投資項目不同的是，重大項目在資金、用地、能源等方面均具有一定優(yōu)勢，為其建設(shè)提供了保障。
1）資金方面，重大項目資金來源更廣，財政相關(guān)資金占比更高。重大項目資金來源包括中央預(yù)算內(nèi)資金、地方專項債資金、社會資本等多個渠道。近年來，財政政策執(zhí)行報告中不斷出現(xiàn)“保障重大項目建設(shè)資金”等表述。2019年印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》指出，“對沒有收益的重大項目，通過統(tǒng)籌財政預(yù)算資金和地方政府一般債券予以支持。對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發(fā)行專項債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入（以下簡稱專項收入，包括交通票款收入等），且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位（以下簡稱項目單位）根據(jù)剩余專項收入情況向金融機構(gòu)市場化融資。”
細分來看，基建項目、民生項目由于外部性較強，投資的直接回報率較低，更多依賴財政相關(guān)資金；產(chǎn)業(yè)類項目自身具備一定“造血能力”，企業(yè)自籌資金占比較高，也更容易獲得銀行貸款的支持。以寧夏為例，2021年寧夏自治區(qū)重大項目資金來源中，基建重大項目中財政相關(guān)資金占比接近三成（圖表2），而產(chǎn)業(yè)類重大項目資金來源基本均為銀行貸款及企業(yè)自籌（圖表3），社會民生類項目的財政相關(guān)資金占比超過80%（圖表4）。
2）用地方面，近年來包括廣東、四川、新疆等多地均出臺了相關(guān)政策保障重大項目用地。如2019年四川省出臺的《關(guān)于加強重大項目用地保障工作的通知》提出，將通過預(yù)留規(guī)劃空間、用地預(yù)報等措施，加強重大項目用地保障（圖表5）。
3）能源方面，即使在能耗雙控政策日趨嚴格的當下，重大項目也獲得了較強支持。今年9月國家發(fā)改委制定的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》中明確表示，“由黨中央、國務(wù)院批準建設(shè)且在五年規(guī)劃當期投產(chǎn)達產(chǎn)的有關(guān)重大項目，經(jīng)綜合考慮全國能耗雙控目標，并報國務(wù)院備案后，在年度和五年規(guī)劃當期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免。通過統(tǒng)籌國家重大項目和能耗雙控政策，增強政策之間的協(xié)同性，保障重大項目順利實施?！?/p> 從投資額來看，交通、能源等基建類項目規(guī)模較大，單個項目投資額較多；工業(yè)類項目次之；服務(wù)業(yè)項目以人力資本投入為主，固定資本投入較少，社會民生類項目也是如此（圖表6、圖表7）。 二 “十四五”重大項目的方向轉(zhuǎn)變 “十四五”時期我國步入新發(fā)展階段，面對不同以往的機遇和挑戰(zhàn)。因此，“十四五”規(guī)劃的重大工程項目的方向發(fā)生轉(zhuǎn)變，不僅體現(xiàn)了高質(zhì)量發(fā)展的新理念，也指明了我國在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的發(fā)展目標。 科技創(chuàng)新方面，更加注重重大科技創(chuàng)新平臺、科技基礎(chǔ)設(shè)施的作用。“十三五”規(guī)劃中提出了“科技創(chuàng)新2030”重大項目，包含重大科技項目6項、重大工程9項，均包含具體的項目方向和內(nèi)容。而在“十四五”規(guī)劃中，科技創(chuàng)新方面提出了戰(zhàn)略導(dǎo)向型、應(yīng)用支撐型、前瞻引領(lǐng)型、民生改善型四類國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施項目，并且指出要“適度超前布局國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，提高共享水平和使用效率”，更加注重基礎(chǔ)研究、創(chuàng)新平臺對于科技發(fā)展的引領(lǐng)作用。 產(chǎn)業(yè)體系方面，更加強調(diào)“數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)”及其應(yīng)用。與“十三五”規(guī)劃相比，“十四五”規(guī)劃對于高端裝備、新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重大項目變動不大，但以“數(shù)字化”這一范圍更廣、更深的概念取代了“信息化”。具體來看，更加強調(diào)發(fā)展以云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等為代表的數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，并推動這些產(chǎn)業(yè)應(yīng)用到交通、能源、醫(yī)療、教育等具體場景之中，可以將其視作“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的升級版。 基礎(chǔ)設(shè)施方面，與“十三五”規(guī)劃相比，“十四五”規(guī)劃對于基礎(chǔ)設(shè)施及相應(yīng)重大項目的發(fā)展方向、定位、目標均有較大改變。“十三五”規(guī)劃對于基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃是“拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)空間，加快完善安全高效、智能綠色、互聯(lián)互通的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，更好發(fā)揮對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用”。而在“十四五”規(guī)劃中，相應(yīng)表述變?yōu)椤敖y(tǒng)籌推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系?！?/span>從發(fā)展方向上看，“十四五”規(guī)劃將新型基礎(chǔ)設(shè)施項目與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目并列，首次將其作為交通、能源、水利三大傳統(tǒng)領(lǐng)域之外的基礎(chǔ)設(shè)施“第四極”；從定位上看，“十四五”規(guī)劃淡化了基礎(chǔ)設(shè)施對于經(jīng)濟發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用，更加注重基礎(chǔ)設(shè)施的“系統(tǒng)完備”；從目標上看，“十四五”規(guī)劃中都市圈軌道交通、高速公路、現(xiàn)代化機場、能源等幾項關(guān)鍵的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施指標較“十三五”規(guī)劃均持平或有所下降（圖表8）。 隨著我國傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施體系的不斷完善，“十四五”期間以交通、能源、水利為代表的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對投資的拉動將會逐步降低，而以5G基建、特高壓、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施將逐步開始發(fā)力。今年9月22日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上審議通過了《“十四五”新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，指出“十四五”時期要科學(xué)布局和推進建設(shè)以絡(luò)為基礎(chǔ)、技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動的新型基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)中國信息通信研究院估計，“十四五”期間新基建相關(guān)投資總額將達到10.6萬億，占到同期我國基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的10%以上。 三 地方重大項目的變化趨勢與地區(qū)差異 一般來說，各省發(fā)改委在公布當年本省重大項目清單時，也會同步公布重大項目的投資情況，主要包括本省重大項目清單的總計劃投資額，以及本年度計劃投資額（包括新開工項目在本年度的投資額，以及前幾年未完工重大項目續(xù)建時產(chǎn)生的投資額），部分省份還會公布每個項目的總投資額、本年度計劃投資額、資金來源等。本文對2016年以來的省級重大項目年度計劃投資額、項目數(shù)量分布情況等進行了梳理，并對地方重大項目的變化趨勢及地區(qū)差異進行分析。 3.1 “十三五”以來地方重大項目演進趨勢 “十三五”以來，地方重大項目年度計劃投資額增速呈現(xiàn)出“U型”走勢（圖表9）。出于數(shù)據(jù)可比性，我們收集了18個省份近年來的重大項目年度計劃投資額。2015年至2020年，這18個省份的年度計劃投資總額由5.05萬億增加至6.63萬億，年均復(fù)合增速約為5.6%。這與“十三五”期間固定資產(chǎn)投資5.9%的年均復(fù)合增速接近，但明顯低于同期7.7%的基建投資年均復(fù)合增速。 具體來看，“十三五”規(guī)劃開局的2016年以及之后的2017年，重大項目的年度計劃投資額增長較快，但在2018年、2019年出現(xiàn)了下滑，2020年開始重新回升。這可能是由于，在五年計劃的前期，各地政府傾向于加大投資力度，并集中規(guī)劃建設(shè)一批重點新開工項目。2018年開始，地方政府債務(wù)監(jiān)管強化，對重大項目投資產(chǎn)生了一定影響。地方政府舉債愈發(fā)困難，其在制定重大項目計劃時也愈發(fā)謹慎，其中湖南、海南、重慶受到的影響最大（圖表10）。2020年以來，隨著中美經(jīng)貿(mào)沖突加劇，高質(zhì)量發(fā)展的定位不斷提高，且新冠疫情也使得穩(wěn)增長的壓力加大，重大項目投資額開始重新加速增長。不過，項目類型較之前發(fā)生了明顯變化，如上海近年來更加注重科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，相關(guān)的重大項目數(shù)量迅速增長（圖表11）。 除年度計劃投資額外，大多數(shù)省份也會公布當年的各類重大項目清單。相比于計劃投資額，具有詳細分類的項目數(shù)量為我們提供了更詳細的信息。為此，我們收集了持續(xù)公布重大項目清單的15個省份，并按照基建（包含交通、能源、水利及新基建等）、產(chǎn)業(yè)（包含創(chuàng)新中心、先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等）以及民生等（主要包含社會民生、鄉(xiāng)村振興以及部分具備民生屬性的環(huán)保、新型城鎮(zhèn)化項目等）三大類進行劃分。 從項目總數(shù)來看，“十三五”以來重大項目數(shù)量也呈現(xiàn)出“U型”走勢，即2016年、2017年、2020年重大項目數(shù)量較多，2018年、2019年項目數(shù)量較少。2021年以來，這部分省份公布的重大項目計劃有6958個項目，較去年增長16.5%，為近年來最多。從項目構(gòu)成來看，產(chǎn)業(yè)類項目占據(jù)項目總數(shù)的“半壁江山”，民生等類型項目數(shù)量占比不斷上升，基建類項目占比有所下降。2016年至今，產(chǎn)業(yè)類項目數(shù)量占全部項目數(shù)量一直在50%以上，2021年超過52%，較2016年提升近2個百分點；民生、社會、環(huán)保、新型城鎮(zhèn)化等類型項目數(shù)量占比由2016年的15.6%提升至2021年的18.0%；但與此同時，基建類項目數(shù)量占比由2016年的33.7%下降至2021年的29.8%，下降近4個百分點（圖表12）。 3.2 2021年地方重大項目的類型特征 基建項目方面，交通類項目占比近半，新基建異軍突起。今年以來，河北、河南、山西等多個省份發(fā)布的重大項目計劃中均將“新基建”（或“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”）單獨列出，顯示出地方政府對于新基建的重視程度越來越高。在我們統(tǒng)計的15個省份中，共有7個省份的重大項目計劃包含與新基建相關(guān)的項目，項目總數(shù)為176個，占基建項目總數(shù)的8.5%（圖表13、圖表15），而在2016年，這7個省份基本未曾規(guī)劃新基建相關(guān)重大項目。同時，除傳統(tǒng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施外，光伏、風(fēng)能等新能源基建項目及配套的重大產(chǎn)業(yè)項目也開始登上重大項目名單。如山東省今年的重大項目名單中就包括了光伏農(nóng)業(yè)一期500兆瓦發(fā)電項目，以及配套的太陽能電池組件產(chǎn)業(yè)化項目，江蘇、貴州等省份對此也均有所涉及。 產(chǎn)業(yè)項目方面，先進制造業(yè)仍是“主角”，創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新載體嶄露頭角。在今年各省公布的重大產(chǎn)業(yè)項目中，與先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)的項目占比近半，制造業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)仍是各地政府發(fā)力的重點（圖表14）。同時，以信息技術(shù)、現(xiàn)代物流為代表的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項目占比也接近四分之一。并且我們注意到，除了一般意義上的“產(chǎn)業(yè)類項目”外，北京、上海、江蘇、河南、湖南等五個東中部省份還規(guī)劃了113個創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新載體項目，顯示出部分地方政府已開始注意到“創(chuàng)新”對于內(nèi)生增長動能的作用（圖表16）。這也與“十四五”規(guī)劃中“支持北京、上海、粵港澳大灣區(qū)形成國際科技創(chuàng)新中心，建設(shè)北京懷柔、上海張江、大灣區(qū)、安徽合肥綜合性國家科學(xué)中心，支持有條件的地方建設(shè)區(qū)域科技創(chuàng)新中心”的要求相符。 民生項目方面，教育、醫(yī)療受重視，保障房、老舊小區(qū)改造、鄉(xiāng)村振興也有涉及。在民生類項目中，教育、醫(yī)療類項目合計占比超過50%，北京、浙江、上海等地近年來也將保障房建設(shè)列為省級重大項目。以北京為例，2019年北京市保障性安居工程竣工面積達到494.5萬平方米，占到當年房屋竣工總面積的24.8%。 3.3 重大項目的地區(qū)差異 分地區(qū)來看，近年來中部省份重大項目平均年度投資額增長較快，東部省份也有所增加，而西部省份相對增長較慢。將上述18個省份按照東、中、西部地區(qū)劃分，2017年至今中部省份年度計劃投資額均值由3763億大幅增長至5158億，增幅達到37%；東部省份由3330億增長至3992億，增長20%；但與此同時，西部省份卻未有明顯增長（圖表17）。 重大項目對于不同地區(qū)投資發(fā)揮的作用也不盡相同。對于西部地區(qū)來說，由于固定資產(chǎn)投資規(guī)模較小、可投資項目數(shù)量不足，經(jīng)過“層層篩選、優(yōu)中選優(yōu)”的重大項目往往對當?shù)氐墓潭ㄙY產(chǎn)投資起到了更大的作用，體現(xiàn)為重大項目年度計劃投資額在西部省份固定資產(chǎn)投資中占比較高，對于西部省份投資的引導(dǎo)、支撐能力更強。而對于東部、中部地區(qū)來說，多數(shù)省份重大項目計劃投資占固定資產(chǎn)投資比例不高，對整體投資的拉動則不那么顯著。 由于2018年固定資產(chǎn)投資的統(tǒng)計方法由形象進度法改為財務(wù)支出法，我們根據(jù)各省份固定資產(chǎn)投資增速，對其2018年及以后的固定資產(chǎn)投資總額進行還原，并將之與各省份當年的重大項目計劃投資額進行對比。可以發(fā)現(xiàn)，2020年西部地區(qū)中即使是占比最低的四川，重大項目年度計劃投資額占固定資產(chǎn)投資的比例也達到了16.1%，高于中部地區(qū)占比最高的河南（15.7%），以及東部地區(qū)的多數(shù)省份（圖表18）。 東、中、西部地區(qū)對于不同類型項目也各有偏好。其中，中部地區(qū)更加傾向產(chǎn)業(yè)類項目，四個省份產(chǎn)業(yè)類項目數(shù)量占比達到62.9%；西部地區(qū)則更偏好于產(chǎn)業(yè)類以外的項目，其基建類項目數(shù)量占比達到36%，而產(chǎn)業(yè)類項目數(shù)量占比僅為42.3%。這可能是由于西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施尚不完備，而東部、中部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起步較早，目前也較為完善，更有意愿發(fā)展產(chǎn)業(yè)類或民生類項目（圖表19）。 四 “十四五”重大項目與基建投資的關(guān)系 2021年6月9日的國務(wù)院常務(wù)會議指出，要“統(tǒng)籌中長期發(fā)展和年度經(jīng)濟運行，以推動重大工程項目建設(shè)為重點，加強政策支撐和要素保障，合理把握今年明年投資力度，并根據(jù)形勢變化適時合理調(diào)整”；7月30日中央政治局會議進一步提出“加快推進‘十四五’規(guī)劃重大工程項目建設(shè)”。
重大項目投資在固定資產(chǎn)投資和基建投資中占比較高，且比較穩(wěn)定。在此我們?nèi)匀皇褂猛仍鏊賹?018年及之后的固定資產(chǎn)投資和基建投資額進行還原。由于重大基建項目一般投資金額較大，假設(shè)基建投資在重大項目年度計劃投資額中的占比是其項目數(shù)量占比的2倍（作此假設(shè)的依據(jù)是，寧夏自治區(qū)2021年重大項目規(guī)劃中基建類項目數(shù)量占比24.4%，這部分項目總投資額占比達到48%）。計算得出，2016年以來，重大項目年度計劃投資額占當年固定資產(chǎn)投資（不含地產(chǎn)）及基建投資的比例較為穩(wěn)定，占固定資產(chǎn)投資（不含地產(chǎn)）的比例在11%左右，占基建投資的比例在20%-25%（圖表20）。
2021年以來，重大項目對基建投資起到了托底作用。截至2021年9月，我國固定資產(chǎn)投資完成額累計同比為7.3%，而基建投資累計同比僅為1.52%。而2021年可比口徑下，省級政府重大項目年度計劃投資完成額同比增長12.7%，遠高于目前的固定資產(chǎn)投資增速及基建增速。一般來說，多數(shù)省份傾向于在上半年集中開工重大項目，為全年的投資增長打好基礎(chǔ)。根據(jù)部分省份發(fā)布的本年度重大項目進展狀況，今年1-8月四川、山東、廣東、貴州四省重大項目平均投資完成率為82.4%，1-7月河南、甘肅、湖南、江西、陜西五省重大項目平均投資完成率為73.6%。而對比2020和2019年有數(shù)據(jù)發(fā)布的可比口徑情況，今年重大項目投資完成進度較2020年同期平均提高了6.2%、較2019年同期平均提高13%（圖表21）。由于重大項目在能源、資金、用地等方面均具有一定優(yōu)勢，在今年政府債務(wù)監(jiān)管仍未放松、“雙控”政策嚴格落實的情況下，重大項目仍能保持較高的完成度，也表明了其對基建投資的托底作用。
今年下半年以來，基建投資同比增速不斷下滑，但回落速度減慢，6-9月基建投資兩年累計同比增速分別為3.5%、2.7%、2.3%、2.0%。預(yù)計隨著“十四五”重大項目的加快開工建設(shè)，以及地方專項債的錯位發(fā)行，今年四季度基建相關(guān)投資或?qū)⒅谆厣?/span>
一方面，四季度部分國家級、省級重大項目加快開工，有望對基建投資起到帶動作用。近期國家發(fā)改委、統(tǒng)計局相關(guān)負責(zé)人表示，隨著“十四五”規(guī)劃的重大項目陸續(xù)啟動建設(shè)，基建相關(guān)的投資將會逐步改善。根據(jù)找鋼網(wǎng)的統(tǒng)計，今年9月全國共有23個省份開工重大項目，項目數(shù)量總計6646個，環(huán)比增加206%，總投資額3.99萬億元，環(huán)比增加115%。進入四季度以來，已有河南、湖南、四川等多個省份集中開工本地重大項目，總投資近萬億元。這部分重大項目的陸續(xù)開工將對未來一段時間內(nèi)基建投資形成支撐。
另一方面，四季度專項債的“錯位”發(fā)行也將對基建投資起到有力支撐。今年1-9月，新增專項債發(fā)行總額為23661億元，發(fā)行進度為64.8%，較往年明顯減慢。今年財政部下達的新增專項債限額34676億，比去年實際新增36018.7億有所收縮，但要考慮到今年四季度還有11015億待發(fā)行，比去年四季度發(fā)行量多出8648.2億（根據(jù)21世紀經(jīng)濟報道，今年專項債需在11月底發(fā)完，不再為12月預(yù)留額度）。從投向來看，今年以來已發(fā)行的專項債約有60%投入基建相關(guān)領(lǐng)域（圖表22）。假設(shè)今年剩余專項債投向比例保持不變，則將拉動四季度基建投資比去年同期多增長5188.9億，拉動基建投資增速2.76個百分點。
從中長期視角來看，未來一段時間內(nèi)重大項目對于基建投資仍將產(chǎn)生一定支撐作用。一方面，重大項目施工時間較長，一般來說在3-5年之間（圖表23），目前已形成了“儲備一批、開工一批、建設(shè)一批、竣工一批”的循環(huán)，現(xiàn)有的儲備項目、未完工項目將在未來一段時間內(nèi)持續(xù)拉動投資（圖表24）。以今年為例，同時公布總計劃投資額與年度計劃投資額的16個省份中，總計劃投資額之和達到43.5萬億，而年度計劃投資額總計為6.7萬億，年度計劃投資額約占總計劃投資額的15.4%（圖表25）。另一方面，“十四五”規(guī)劃中對于新型基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、物流樞紐等方面提出了更高的要求，從一定程度上緩解了傳統(tǒng)基建項目不足的困境。預(yù)計未來1-2年內(nèi)地方重大項目規(guī)劃將更加偏向這些領(lǐng)域，也為基建投資帶來了新的方向與發(fā)力點。
五
小結(jié)
本文對“十三五”以來國家和省市重大項目的研究結(jié)論小結(jié)如下：
1、“十四五”國家重大項目規(guī)劃著眼新發(fā)展階段，指明我國在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的發(fā)展目標。科技創(chuàng)新方面，更加注重重大科技創(chuàng)新平臺、科技基礎(chǔ)設(shè)施的作用；產(chǎn)業(yè)體系方面，在延續(xù)高端裝備、新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的同時，更加強調(diào)“數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)”及其應(yīng)用；基礎(chǔ)設(shè)施方面，將新型基礎(chǔ)設(shè)施項目作為交通、能源、水利三大傳統(tǒng)領(lǐng)域之外的基礎(chǔ)設(shè)施“第四極”，淡化了基礎(chǔ)設(shè)施對于經(jīng)濟發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用，有關(guān)都市圈軌道交通、高速公路、現(xiàn)代化機場、能源等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施指標均較“十三五”規(guī)劃持平或下降。
2、重大項目在資金、用地、能源等方面均具有一定優(yōu)勢，為其建設(shè)提供了更高保障。1）資金方面，近年來財政政策執(zhí)行報告中不斷出現(xiàn)“保障重大項目建設(shè)資金”等表述。以寧夏為例，2021年寧夏自治區(qū)重大項目資金來源中，社會民生類項目的財政相關(guān)資金占比超過80%，基建重大項目中財政相關(guān)資金占比接近三成，而產(chǎn)業(yè)類重大項目資金來源基本均為銀行貸款及企業(yè)自籌。2）用地方面，近年來包括廣東、四川、新疆等多地均出臺了相關(guān)政策保障重大項目用地。3）能源方面，今年9月國家發(fā)改委制定的《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》中明確表示，“由黨中央、國務(wù)院批準建設(shè)且在五年規(guī)劃當期投產(chǎn)達產(chǎn)的有關(guān)重大項目，經(jīng)綜合考慮全國能耗雙控目標，并報國務(wù)院備案后，在年度和五年規(guī)劃當期能耗雙控考核中對項目能耗量實行減免?！?/p> 3、2020年以來，省級重大項目年度計劃投資額加速增長。2021年我們統(tǒng)計的15個省份重大項目計劃有6958個項目，較去年增長16.5%，為近年來最多。產(chǎn)業(yè)類項目近年來一直占據(jù)項目總數(shù)的50%以上；民生、社會、環(huán)保、新型城鎮(zhèn)化等類型項目數(shù)量占比由2016年的15.6%提升至2021年的18.0%；而基建類項目數(shù)量占比由2016年的33.7%下降至今年的29.8%。“十四五”省級重大項目類型也發(fā)生明顯變化。產(chǎn)業(yè)項目方面，先進制造業(yè)仍是“主角”，創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新載體嶄露頭角，北京、上海、江蘇、河南、湖南等五個東中部省規(guī)劃了113個創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新載體項目?；椖糠矫?，交通類項目占比近半，新基建異軍突起。在我們統(tǒng)計的15個省份中，共有7個省份的重大項目計劃包含與新基建相關(guān)的176個項目，占基建項目總數(shù)的8.5%。民生項目方面，教育、醫(yī)療受重視（合計占比超過50%），保障房、老舊小區(qū)改造、鄉(xiāng)村振興也有涉及。 4、不同地區(qū)重大項目的增長和結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)差異，或與其所處的經(jīng)濟發(fā)展階段相聯(lián)系。中部省份重大項目投資額增長較快（2021年相比2017年增幅達到37%）、東部次之（增幅20%）、西部則未有明顯增長。但重大項目年度計劃投資額在西部省份固定資產(chǎn)投資中占比較高，對于西部省份投資的引導(dǎo)、支撐能力更強。中部地區(qū)更加傾向產(chǎn)業(yè)類項目，四個省份產(chǎn)業(yè)類項目數(shù)量占比達到62.9%；西部地區(qū)則更傾向于基建類項目，基建類項目數(shù)量占比占到36%，這或與西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施尚不完備有關(guān)。 5、新冠疫情沖擊后重大項目對于基建投資的托底作用明顯增強。1）重大項目投資在固定資產(chǎn)投資和基建投資中占比較高，且比較穩(wěn)定。根據(jù)我們估算，2016年以來，重大項目年度計劃投資額占18個省當年固定資產(chǎn)投資（不含地產(chǎn)）的比例在11%左右，重大基建項目占基建投資的比例在20%-25%。2）重大項目計劃投資額增長加快。截至今年9月，我國固定資產(chǎn)投資完成額累計同比為7.3%，而基建投資累計同比僅為1.52%。而2021年可比口徑下，省級政府重大項目年度計劃投資完成額同比增長12.7%，遠高于目前的固定資產(chǎn)投資增速及基建增速。3）重大項目投資完成進度快于往年。根據(jù)部分省份發(fā)布的本年度重大項目進展狀況，今年1-8月四川、山東、廣東、貴州四省重大項目平均投資完成率為82.4%，1-7月河南、甘肅、湖南、江西、陜西五省重大項目平均投資完成率為73.6%。對比2020和2019年有數(shù)據(jù)發(fā)布的可比口徑情況，今年完成進度較2020年同期平均提高了6.2%、較2019年同期平均提高了13%。 6、預(yù)計在重大項目加快開工和專項債“錯位”發(fā)行的加持下，四季度基建相關(guān)投資有望筑底回升。1）四季度部分國家級、省級重大項目加快開工。進入四季度以來，已有河南、湖南、四川等多個省份集中開工本地重大項目。根據(jù)找鋼網(wǎng)的統(tǒng)計，今年9月全國共有23個省份開工重大項目6646個，環(huán)比增加206%，總投資額3.99萬億元，環(huán)比增加115%。2）四季度專項債的錯位發(fā)行將對基建投資起到有力支撐。今年財政部下達的新增專項債限額34676億，比去年實際新增36018.7億有所收縮，但要考慮到今年四季度還有11015億待發(fā)行，比去年四季度發(fā)行量多出8648.2億。從投向來看，已發(fā)行的專項債約有60%投入基建相關(guān)領(lǐng)域。假設(shè)今年剩余專項債投向比例保持不變，將拉動四季度基建投資比去年同期多增長5188.9億，拉動基建投資增速2.76個百分點。
