央行發布金融穩定報告-央行發布金融穩定報告的意義

《中國貨幣政策執行報告》（季度發布）、《中國區域經濟運行報告》（年度發布）和《中國金融穩定報告》（年度發布）等央行對外發布的三大報告，對于觀察金融管理部門的思路具有較強的指導意義。其中，始于2005年的《中國金融穩定報告》尤為重要。

（一）2023年5月19日（周五），央行官網發布《中國金融穩定報告（2022）》，較往年晚了半年左右，導致當前看部分內容較陳舊，所以可稱之為遲來的《金融穩定報告》。《中國金融穩定報告2022》從宏觀經濟運行情況、金融業穩健性評估以及構建系統性金融風險防控體系等三個維度對國內外金融體系的穩定進行討論。

（二）從框架上看，2021-2022年的金融穩定報告在保持前兩個部分（宏觀經濟運行與金融業穩健性評估）不變的基礎上，將第三部份由之前的“宏觀審慎管理”調整為“構建系統性金融風險防控體系”，內涵上更豐富。畢竟，宏觀審慎管理也屬于系統性金融風險。

（三）2021-2022年金融穩定報告分別有17和16個主題。其中，有3個主題基是相同的，即銀行業壓力測試、公募基金流動性風險壓力測試以及央行金融機構評級結果分析。

（四）從內容上看，和過去幾年相比，2022年的中國金融穩定報告質量上下降不少，有價值的東西并不多。這可能與內容過于陳舊、大多為2022年以前的信息，當然也說明2022年的金融穩定報告實際上早已完成，只不過受各種因素影響，發布時間晚了一些。同時，這個發布時間可能也考慮到金融監管機構改革及領導是否到位的情況。

宏觀杠桿率是指非金融企業部門、政府部門、住戶部門從金融體系（含金融市場和金融機構）獲得的債務余額與年度國內生產總值的比例，通常被作為衡量金融風險的決策依據。目前，中國社科院國家資產負債表研究中心每季度會公布各部門的杠桿率情況，當然央行自身也會對各部門的宏觀杠桿率進行測算（通常不會公布），而國際清算銀行（BIS）和國際金融協會（IIF）則會于每季度公布主要經濟體各部門按美元計價的債務（杠桿率）情況。

1、債務或杠桿推動下的增長模式是常態，關鍵在于把握度，即使債務或杠桿應保持在可承受的范圍內。因為，一旦宏觀杠桿率過高，債務風險便會急劇上升；如果杠桿率過低，則意味潛力還未被充分挖掘。事實上，“穩增長與防風險”中的“防風險”便主要是指在杠桿率上面做文章，即所謂的穩杠桿或降杠桿。同時，近年來央行頻繁強調的“保持M2、社融增速與名義經濟增速基本一致”也是穩杠桿這一政策導向的重要體現。

2、目前所實施的一系列政策便是希望能夠用相對較少的債務資金、撬動經濟較快恢復，即致力于提升金融體系服務實體經濟的效率。這主要體現在提升債務資金的使用效率、壓降高成本或不易被觀察追蹤的表外債務、提高直接融資占比以更便利于實現市場化定價等等。

3、從我國各部門的杠桿率變化來看，主要有如下特征：（1）企業部門的杠桿率處于明顯高位，但結構上近年來變化較大（表外占比下降為表內與直接占比提升騰挪空間）；（2）政府部門的債務率在全球主要經濟體中明顯偏低；（3）住戶部門杠桿率穩步上升且結構有明顯變化（經營貸占比上升、按揭貸占比下降）。這些變化均屬于政策鼓勵方向。

在企業匯率風險中性管理方面，央行認為企業與銀行均有諸多需要改善的地方。

1、從企業維度看，主要存在（1）外匯風險敞口較大但基本不做或較少做套期保值；（2）應對匯率波動較為被動，只有在匯率風險加劇時才會選擇做套保；（3）受匯率走勢影響不能堅持“保值”策略；（4）習慣于將遠期鎖匯匯率與到期日即期匯率做比較進行考核；（5）對外匯衍生品不熟悉，對匯率波動不敏感，對套保成本比較在意。

2、從銀行維度看，主要存在（1）中小微企業授信資源通常比較緊張，可用抵押資產及閑置資金較少，使得其外匯套保意愿較低（需要占用授信保證金額度）；（2）針對中小微企業外匯套保的服務意愿較弱以及部分銀行的衍生品專業人才較為稀缺等。

3、針對上述問題，目前政策層面已經采取了一系列舉措，如（1）加大政策供給，鼓勵有條件的地方探索通過專項授信、數據增信、公共保證金等方式，減少企業授信占用和資金占壓；（2）由相關部門在銀行設立保證金公共資金池，集中分擔企業外匯衍生品保證金額度；（3）鼓勵融資擔保公司提供全額或部分履約擔保；（4）引入保險公司分攤風險等等。

1、相較于2019年的1171家、2020年1550家以及2021年的4015家，2022年的參試銀行總共4008家，下降7家。具體看，全國性銀行、城商行、民營銀行以及直銷銀行基本實現全覆蓋，城商行減少5家（受重組合并影響）、農商行新增59家、農信社減少65家、農合行減少4家以及村鎮銀行增加8家。

2、總體測試結論包括（1）信用風險是主要風險來源，市場風險影響相對有限；（2）中小微企業及個人經營性貸款、客戶集中度、同業交易對手、房地產貸款等領域風險需引起關注；（3）債券違約風險、地方政府融資平臺風險對參試銀行影響較小；（4）同業依賴高的銀行流動性承壓能力較差，中小銀行對整體信貸資產質量惡化的抵御能力較弱。

1、央行自2017年開始對所有金融機構進行評級，2018年開始按季度進行評級、每年度至少開展一次現場評級，并根據評級結果區分各類金融機構的風險隱患程度。具體來看，評級結果分為11級，分別為1-10級和D級，級別越高表示機構的風險越大。其中，評級結果1-5級為“綠區”、評級結構6-7級為“黃區”、評級結果8-D級為“紅區”。“綠區”和“黃區”機構可視為在安全邊界內。其中，在評級結果為8級（含）以上的金融機構，為高風險機構，在金融政策支持、業務準入、再貸款授信等方面采取更為嚴格的約束措施。

2、在參評的4392家機構中，有366家為高風險機構（規模合計達到5.71萬億元），均為中小金融機構。其中，農合機構（含農商行、農合行、農信社）217家、村鎮銀行118家、城商行16家、財務公司等其它機構有15家。

3、從區域分布來看，福建、貴州、湖南、江蘇、江西、上海、浙江及重慶轄區內無高風險機構，而遼寧、甘肅、內蒙古、河南、山西、吉林、黑龍江等地區高風險機構數量較多。

4、近年來，監管部門一直在推動地方政府一起處置高風險金融機構，如（1）央行會定期向地方政府發送風險提示函，同時向相關監管部門通報高風險機構情況，推動地方政府和監管部門分類施策、精準拆彈；（2）央行向評級對象“一對一”通報評級結果、主要的風險和問題，約談高管、下發風險提示函和評級意見書、提出整改建議，并對癥提出諸如補充資本、壓降不良資產、控制資產增長、降低杠桿率、限制重大授信和交易、限制股東分紅、更換經營管理層、完善公司治理和內部控制等要求。

1、除通過央行金融機構評級來識別高風險機構外，央行自2020年以來便嘗試通過建立銀行風險預警指標體系對央行金融機構評級處于安全邊界內的銀行開展預警工作，以達到“治未病”的效果。目前這一指標體系主要包括擴張性風險、同業風險、流動性風險、信用風險及綜合風險等五個維度，指標選取上更加關注近年來問題比較突出的票據業務、同業業務、異地擴張、線上聯合貸款、通過第三方互聯網平臺和銀行承兌匯票吸收存款等領域。

2、風險監測預警指標體系與央行金融機構評級相互補充，前者在必要時可以作為下調央行評級的重要參考。同時，預警結果也會通過向監測對象發送風險警示函、約談高管、納入重點關注機構名單、通報金融監管部門和地方政府等方式推動對應銀行進行糾偏。

3、從預警結果來看，出現風險信號的銀行主要為地方性銀行，數量上從高到低依次為村鎮銀行、農商行、民營銀行、城商行、農信社及其它，從風險類型上看依次為同業風險、擴張性風險、信用風險、流動性風險及綜合性風險等。

2022年中國金融穩定報告首次對同業業務進行全面闡述，這可能與風險預警指標體系的結果有關（同業風險是最主要的預警風險類型）。

1、商業銀行的同業業務主要是指商業銀行與境內外金融機構之間的各類業務往來，可進一步分為融資類、投資類、代理類及結算類。而近年監管部門規范的重點同業業務主要為同業拆借、同業存款、同業借款、同業代付、買入返售（賣出回購）等融資類和投資同業存單、金融債券、SPV等投資類業務。

2、我國同業業務發展過程與監管歷程相伴而生，呈現“創新—監管—再創新—再監管”的特征，經歷了短期流動性調節、類信貸模式快速增長、表內同業業務快速擴張等歷程：

（1）20世紀90年代初期，資金市場“亂拆借”現象比較嚴重，為此央行進行過兩次清理整頓，并于1996年建立銀行間同業拆借市場，使同業拆借轉為線上業務以進行規范。隨后一段時期，同業業務以同業存款、同業拆借為主。

（2）2008年金融危機后，受四萬億計劃等因素影響，信貸投放急劇增加，迫使監管部門加強了對信貸額度、資本金以及存貸比的監管，同業業務也通過圍繞信貸規模出表、轉移科目等方式規避監管，逐漸由短期流動性調節工具轉變為資產負債管理工具。

第一，最初，部分銀行通過開展信貸資產“雙買斷”業務隱匿信用風險，削減信貸規模。為此，2009年12月，原銀監會發文禁止了“雙買斷”業務。

第二，隨后銀銀合作轉向同業代付模式，通過同業授信的方式間接向企業提供融資。為此，2012年8月，原銀監會又發文將同業代付業務納入監管范圍。這一時期，通過對票據、信托受益權、貸款等非標資產開展買入返售業務也變成了規避信貸管控的重要路徑。

（3）2012-2016年期間，底層資產以非標債權為主的同業SPV投資業務迅速擴張。與此同時，這一時期，同業存單業務也得到快速發展，使得表內同業業務成為規模擴張的利器，監管部門與市場之間一直玩著“貓捉老鼠”的游戲。

（4）2016年下半年開始，監管環境開始逐步趨嚴，集中性對同業業務違規經營、監管套利、脫實向虛等問題進行專項整治，同業業務開始逐步回歸流動性管理的本源。

3、基于同業業務存在的主要問題，2016年以來，監管部門在規范同業業務發展方面采取了一系列舉措，如規范同業業務結構、禁止同業業務違規擔保、限制同業投資多層嵌套、明確同業業務專營治理框架以及加強同業業務流動性管理等。

2022年4月6日，央行發布《金融穩定法（草案征求意見稿）》，本次金融穩定報告也對金融穩定立法的國際經驗進行了討論。在金融監管機構改革已基本完成的背景下，預計國內的《金融穩定立法》工作也將加快推進。

1、從國際經驗來看，2008年金融危機之后，美國、歐盟、德國等經濟體相繼出臺了《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》、《泛歐金融監管改革法》和《金融穩定法》，對傳統金融監管體制進行變革，總的經驗如下：

（1）通過設立專門委員會統籌負責金融穩定工作，并將央行、金融監管部門、財政部門納入委員會。例如，美國設立了金融穩定監督委員會（FSOC），由財政部、美聯儲等十個聯邦金融監管機構負責人擔任委員，對系統性金融風險進行監測、識別和協調處置，并有權拆分嚴重威脅金融穩定的機構；歐盟在歐央行下面成立了歐洲系統性風險委員會（ESRB），由歐央行、成員國央行、歐盟金融監管部門負責人擔任委員。

（2）通過不斷健全宏觀審慎政策框架、加強系統重要性金融機構監管以強化宏觀審慎監管，如FSB（金融穩定理事會）、BCBS（巴塞爾銀行監管委員會）以及美國、歐盟、英國、澳大利亞、新加坡等均對系統重要性金融機構制定了相關監管指引。

（3）不斷健全金融風險監測預警與早期糾正制度，如美聯儲建立了系統性金融風險綜合指標、歐盟ESRB構建了一套衡量系統性金融風險的指標體系。其中，存款保險在早期糾正中的作用也被加以重視，如FDIC可以獨立或聯合其他監管機構迅速啟動早期糾正措施（資本重組、剝離子公司、強制接管等）。

（4）主要經濟體普遍建立了金融風險市場化處置機制，以降低對公共資金救助的過度依賴。例如，FDIC可以采取收購承接、轉移資產及負債、設立過橋機構等措施；歐洲單一處置機制（SRM）可以采取的措施包括接管、出售業務、過橋銀行、資產剝離、內部紓困等；英國設立了由穩定化措施（前期行政處置手段）、破產程序（破產申請權賦予金融監管機構）、管理程序（部分業務出售后的剩余基礎業務）等三部分構成的特別處置機制。

（5）設立專門的風險處置基金，并建立損失分攤等機制。例如，美國于2010年設立了有序清算基金（事后收費制、接管后通過向財政部借款形成）；歐盟于2016年成立了單一處置基金（事先積累制、如損失過大也可以進行事后收費且歐洲穩定機構可作為后備融資來源）；新加坡設立了金融管理局處置基金等。

其中，美國的有序清算基金專為FDIC處置系統重要性金融機構提供資金支持，單一處置基金為歐盟內100多家大型銀行在內的金融機構提供處置資金。

2、就我國而言，金融穩定保障基金由現有的存款保險基金和行業保障基金管理機構進行籌集和管理，雙層運行。其中，資金主要源于金融機構、金融基礎設施等市場主體，統籌考慮交易資產規模、業務復雜性、經營管理水平和風險狀況等因素擬定收費標準；在使用上，窮盡金融機構、股東和實控人、地方政府、存款保險基金和相關行業保障基金等后，仍有缺口的，方可按程序使用金融穩定保障基金。

早期糾正機制（Prompt Corrective Action，PCA）起源于美國（1991年引入），通常以資本充足水平為觸發條件，實行“非糾正即接管”，其在防范化解金融風險方面具有重要作用。

1、2008年金融危機后，相關國際組織針對問題銀行的早期糾正也出臺了一系列政策指引。例如，2009年6月，BCBS和IADI（國際存款保險協會）聯合發布《有效存款保險核心原則；2013年，IADI發布《存款保險制度的早期識別和及時干預一般指引》；2015年，BCBS發布《問題銀行識別和應對指引（修訂版）。

2、我國也通過《銀行業監督管理法》（2004年出臺）、《商業銀行資本管理辦法（試行）》（2012年出臺）及《存款保險條件》（2015年出臺），明晰了問題銀行的早期糾正措施，包括補充資本、暫停部分業務、限制分紅、責令控制股東轉讓股權、責令調整董事及高管人員、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等。同時，我國也提出了對于增量高風險銀行的“限期糾正”及“不糾正即處置”原則。

2021年9月，FSB發布《金融穩定監測框架》，對全球金融體系的脆弱性進行監測評估，可以將其和各經濟體相關部門之間的杠桿率放在一起統籌考慮，值得關注。

（一）第一部分的其它兩個主題并未涉及到太多有價值的內容，以回顧為主。其中，專題四（資產管理行業如期完成過渡期整改任務）有幾個提法值得關注，如使資管行業始終堅守直接融資本源、支持理財子公司繼承母銀行QDII額度并開展代客境外理財業務、2019年11月最高院印發的《全國法院民商事審判工作會議紀要》基于“注意處理好民商事審判與行政監管的關系”原則而在第92條中對保底和剛性兌付條款作出無效的規定、對于仍然存在的監管差異問題遵循功能監管理念（尊重客觀差異）等等。

（二）第三部分的專題十二（出臺《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》）提出推動我國全球系統重要性銀行（G-SIBs）滿足TLAC監管要求，具體包括推動TLAC工具發行、擴大資產證券化規模以降低邊際資本消耗、鼓勵國內G-SIBs赴境外發行TLAC非資本債務工具、立法層面將TLAC非資本債務工具的清償順序和損失吸收能力考慮在內。