三生空間和多規(guī)合一(三生空間的概述)

空間規(guī)劃類術(shù)語：“多規(guī)合一”

多規(guī)合一：多規(guī)合一是指將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃融合到一個(gè)區(qū)域上，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問題。

多規(guī)合一的本質(zhì)，是不同利益主體的協(xié)調(diào)共贏，核心是空間的規(guī)劃，關(guān)鍵是構(gòu)建代表公共利益和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)的生態(tài)安全格局和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施。

1：“多規(guī)合一”的提出

從“兩規(guī)協(xié)調(diào)”、“多規(guī)合一”到“空間規(guī)劃”。

先有兩規(guī)合一、三規(guī)合一、四規(guī)合一、五規(guī)合一，（比如，武漢、上海開展的“兩規(guī)合一”，廣州、廈門開展的“三規(guī)合一”，重慶開展的“四規(guī)合一”，北京開展的“五規(guī)合一”）。

2014年國(guó)家四部委市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)，提出在全國(guó)28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大的影響。

2015年9月以后，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”的定性基本延續(xù)至目前。

2015年9月，中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《生態(tài)文明改革總體方案》首次明確提出，要整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。

這個(gè)方案再次明確，“空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。”

由于，我國(guó)目前并沒有統(tǒng)一的“多規(guī)合一”編制技術(shù)規(guī)程，各省市都是根據(jù)自己的情況制定地方工作方案和技術(shù)要求，從事這一復(fù)雜性系統(tǒng)工作，無疑對(duì)工作人員的專業(yè)技術(shù)能力、工作經(jīng)驗(yàn)、制度理解甚至價(jià)值理念提出了相當(dāng)高的要求。

2019年5月底，中央《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》發(fā)布，全面啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃編制，以實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

從“兩規(guī)協(xié)調(diào)”、“多規(guī)合一”到“空間規(guī)劃”，反映了國(guó)家空間治理的演變過程。

由于目前并沒有統(tǒng)一的“多規(guī)合一”編制技術(shù)規(guī)程，各省市都是根據(jù)自己的情況制定地方工作方案和技術(shù)要求，從事這一復(fù)雜性系統(tǒng)工作，無疑對(duì)工作人員的專業(yè)技術(shù)能力、工作經(jīng)驗(yàn)、制度理解甚至價(jià)值理念提出了相當(dāng)高的要求。

2：為什么要實(shí)行“多規(guī)合一”

緣由：規(guī)劃缺乏共識(shí)，空間管控打架。

我國(guó)各類規(guī)劃產(chǎn)生于不同歷史背景，指導(dǎo)思想和價(jià)值取向不同，規(guī)劃內(nèi)容交叉重復(fù)，管控手段各異，眾多類型規(guī)劃間彼此存在著許多矛盾和沖突，缺乏深入的協(xié)調(diào)銜接，總體上過于龐雜。

僅僅處理各單項(xiàng)規(guī)劃間的沖突是不夠的，更要對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃體系進(jìn)行重構(gòu)。

避免規(guī)劃“打架”， “一致性”是良好規(guī)劃的重要要求，應(yīng)對(duì)這種局面，“多規(guī)合一”無疑是的最好的解決方式。

但“多規(guī)合一”絕不單純是各類規(guī)劃圖紙數(shù)據(jù)核對(duì)銜接以及差異圖斑消解的技術(shù)性工作，也不是僅僅是為了實(shí)現(xiàn)一張圖、一個(gè)表和一個(gè)信息平臺(tái)的效果，更是在“合”的過程中對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃工作的系統(tǒng)梳理和深刻反思。

現(xiàn)在看來，“合”可以界定政府和市場(chǎng)的邊界，政府管底線，市場(chǎng)管效率，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用；化解中央和地方的矛盾，平衡好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系；推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，降低交易成本。

3：“多規(guī)“有哪些”規(guī)“

我國(guó)現(xiàn)有的部門規(guī)劃序列有：經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃序列、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃序列、國(guó)土資源規(guī)劃序列、區(qū)域開發(fā)規(guī)劃序列、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃序列等等。

其中：生態(tài)及資源環(huán)境約束類規(guī)劃（共計(jì)23項(xiàng)），如，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的基本農(nóng)田等約束內(nèi)容；水資源和濕地保護(hù)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、海洋保護(hù)規(guī)劃等。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類的規(guī)劃（共計(jì)44項(xiàng)），如，國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、部門的事業(yè)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。

開發(fā)建設(shè)類的規(guī)劃（共計(jì)68項(xiàng)），如，某一類建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要、土地利用規(guī)劃（建設(shè)用地）、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)置規(guī)劃等。

重要規(guī)劃有這些：

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃：是綜合發(fā)展規(guī)劃，主要確定城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)以及各行各業(yè)發(fā)展的分類目標(biāo)，目標(biāo)性強(qiáng)、空間性弱。

城鄉(xiāng)規(guī)劃：也是綜合發(fā)展導(dǎo)向型空間規(guī)劃，內(nèi)容覆蓋相對(duì)較多，目標(biāo)要求和過程要求并立，目前編制多從地方利益出發(fā)，從需求角度編制規(guī)劃，自上而下的控制較弱，兼具空間性、實(shí)踐性和政策性。

土地利用總體規(guī)劃：與城鄉(xiāng)規(guī)劃同具空間性、時(shí)間性和政策性，是從供給角度編制規(guī)劃，實(shí)施自上而下的控制，土地利用規(guī)劃指標(biāo)層層分解，反映到空間上，與城鄉(xiāng)規(guī)劃的用地布局目前還存在一定差異。

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃：以環(huán)境功能區(qū)劃的形式出現(xiàn)，雖有一定空間概念，但目前環(huán)保控制還是以單個(gè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)為主。

從現(xiàn)有的情況看，各部門和各地方政府編制規(guī)劃都處于實(shí)用主義考慮。

4：國(guó)土空間規(guī)劃與“多規(guī)合一”技術(shù)路徑有什么不同

初衷：起初“多規(guī)合一”試點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)是解決各類規(guī)劃打架的問題，其技術(shù)路徑的核心內(nèi)容在于明確多規(guī)的差異有哪些，如何解決差異，也就是基于現(xiàn)狀的各類規(guī)劃，劃分三生空間、協(xié)調(diào)統(tǒng)一邊界線、提出規(guī)劃調(diào)整的建議。

現(xiàn)今：隨著試點(diǎn)的進(jìn)行，發(fā)現(xiàn)著重解決各部門的矛盾差異不現(xiàn)實(shí)，也很難實(shí)現(xiàn)，轉(zhuǎn)而以資源環(huán)境為本底，開展“雙評(píng)價(jià)“（鏈接：

什么是國(guó)土空間規(guī)劃的”雙評(píng)價(jià)”？

），基于“雙評(píng)價(jià)“，分析空間的發(fā)展?jié)摿Γ瑴y(cè)算開發(fā)強(qiáng)度，劃定“三區(qū)三線”，也就是說“三區(qū)三線” （鏈接：

國(guó)土空間規(guī)劃如何劃定”三區(qū)三線”

）的劃定是基于空間內(nèi)能承載多少，而不是遷就現(xiàn)狀需要多少。

這也就是空間規(guī)劃和最初的“多規(guī)合一”最大的區(qū)別所在。

在“三區(qū)三線”劃定完成后，落實(shí)空間布局總圖的時(shí)候，會(huì)疊加分析各個(gè)規(guī)劃的矛盾問題，提出矛盾沖突的解決方案和措施，并將各類規(guī)劃落實(shí)到空間底圖上，完成空間布局總圖的繪制。

空間規(guī)劃本質(zhì)上是一項(xiàng)公共政策，除了探尋技術(shù)方法外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其背后的邏輯機(jī)理進(jìn)行研究。

5：國(guó)土空間規(guī)劃與多規(guī)合一的關(guān)系

國(guó)土空間規(guī)劃=多規(guī)合一

北京大學(xué)林堅(jiān)教授認(rèn)為：

雖然“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃的文字表達(dá)和提出時(shí)間要求不同，同時(shí)試點(diǎn)時(shí)的認(rèn)識(shí)、做法和技術(shù)路徑在當(dāng)時(shí)環(huán)境下確實(shí)有差異，但其服務(wù)對(duì)象、初衷使命、本質(zhì)要求、目標(biāo)任務(wù)均是一致，均要落實(shí)和深化空間規(guī)劃改革，解決規(guī)劃的諸多不協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)問題，構(gòu)建規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底，因此我們理解空間規(guī)劃與“多規(guī)合一”為一回事，空間規(guī)劃最終也是要實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。

國(guó)土空間規(guī)劃 ≠ 多規(guī)合一

持有不同觀點(diǎn)（李文路）：

1、“多規(guī)合一“，不是舍棄“多”，只存在“一”。國(guó)土空間規(guī)劃是一，發(fā)展規(guī)劃、土規(guī)、城規(guī)、環(huán)保規(guī)劃等是多。“多規(guī)合一”是一個(gè)規(guī)劃體系，不僅僅是一個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃，不能只看到“一”沒看到“多”。

2、“多規(guī)合一“，“一”不是最終目的，“和”才是最終目的，即“多規(guī)合和”。或者說“一”是表象，“和”才是內(nèi)涵，正如《意見》指出要改變“多規(guī)” 內(nèi)容重疊沖突的問題，即“多規(guī)”保持一種和諧的關(guān)系，這就是“和”， 國(guó)土空間規(guī)劃更注重“和而為一”，而不僅僅是“合而為一”。

3、是“先一后多”，而不是“先多后一”。不是先有“多規(guī)”再有“合一”，而是先有“一”再有“多”，多規(guī)合一是逆向思維，但實(shí)際行動(dòng)是順向操作，不能搞反了。

4、“多規(guī)合一“不能止于“規(guī)劃合一”，還要法規(guī)政策體系合一、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系合一、審批合一、建設(shè)合一、管理合一等，所以編制國(guó)土空間規(guī)劃只是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的一小步。

6：編制國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的審查工作

2019年5月28日自然資源部下發(fā)《關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》。

參考資料：

1、林堅(jiān)《市縣級(jí)“多規(guī)合一“研究 》

2、李文路 《國(guó)土空間規(guī)劃=“多規(guī)合一“嗎》

3、自然資源部官方網(wǎng)站

圖 | 攝圖網(wǎng) 文 | 小林

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