農村多規合一給農民帶來什么,村莊多規合一包括哪些規劃

摘 要：為了合理利用與保護村莊國土空間資源，規范村莊空間類項目用地和建設規劃管理，以永豐縣為例，研究“多規合一”實用性村莊規劃編制。研究發現，規劃編制存在規劃與實際脫節、資金投入不足、用地分類不清等問題，為了解決這些問題，提出了加強與村民和相關部門溝通、采取多種融資方式、完善土地資源分類等措施；提出了引入新技術、鼓勵社會參與、探索可持續發展模式、發展多元產業等創新思路，通過這些措施和思路，可以更好地把握村莊的發展趨勢和需求,促進鄉村可持續發展,有助于實現“多規合一”目標，助推鄉村振興。

作者：張妍 王秋生 張舉保

村莊規劃作為鄉村振興的基礎性、先導性任務之一，對實現鄉村振興戰略具有重要作用，合理利用與保護村莊國土空間資源，規范村莊空間類項目用地和建設規劃管理，促進全村經濟、社會、村莊建設發展與鄉村全面振興，更好地推進村莊規劃，在國土空間規劃視域下，實施“多規合一”實用性村莊規劃編制，能夠更加科學合理地滿足農民群眾生產生活的需求。以永豐縣沙溪鎮沙溪村規劃編制為例，探討“多規合一”村莊規劃如何編制、存在哪些問題，并在此基礎上提出解決措施與創新思路，以期更好地推動鄉村振興戰略的實施。

沙溪鎮沙溪村村莊規劃是空間規劃體系中法定詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制及生態保護修復等各項建設的法定依據，編制《吉安市永豐縣沙溪鎮沙溪村“多規合一”實用性村莊規劃（2021—2035）》，要符合《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、《基本農田保護條例》(國務院令第257號)、《自然資源部辦公廳關于進一步做好村莊規劃工作的意見》、《江西省“多規合一”實用性村莊規劃編制技術規程（試行）》等法律法規政策文件；遵循堅持因地制宜，突出地域特色、堅持生態優先，強化底線管控、堅持統籌協調，突出編制重點、堅持傳承文化，留住鄉愁鄉情等規劃原則，明確規劃范圍為城鎮開發外全部村域，根據永豐縣“國土空間規劃評估條件”和“村莊布局規劃分類”，將沙溪村定位為“城郊融合類”村莊。

沙溪村隸屬于江西省吉安市永豐縣沙溪鎮，是沙溪鎮鎮政府所在地，是沙溪鎮以及周邊鄉鎮與村莊經濟中心和教育中心，沙溪村屬半山區半丘陵地帶，地勢東南部較高，位于海洋性氣候和大陸性氣候的過渡地帶，屬亞熱帶季風氣候型。

沙溪村現有耕地152.86 hm2，其中，水田148.13 hm2，旱地10.33 hm2，耕地大部分集中在沙溪村中部，沙溪村可恢復耕地面積共8.04hm2，都是“工程恢復”。沙溪村境內有一條沙溪河穿村而過，村域內水域面積34.42 hm2，水資源充足。沙溪村山清水秀，林木資源豐富，植物以喬木和竹林為主，沙溪村域內林地總面積460.77 hm2。村域內生態保護紅線151.53 hm2，公益林面積97.44hm2。同時具有河下古村遺址、西陽宮等綠色、紅色、古色旅游資源。

沙溪村轄9個村小組，至2021年底，全村戶籍人口2 174人，共540戶，常住人口約為1 500人。沙溪村以水稻、白蓮、油茶等特色產業為主，村內有20 hm2白蓮；兼有一處農機廠，兩處采礦用地，三處榨油工坊，河下古村遺址，圩鎮范圍內商服業較完善。

沙溪村村域國土面積733.59hm2，現狀主要以林地、耕地為主，其中耕地為152.86 hm2，林地面積460.77 hm2，村域建設用地62.71 hm2，居住用地主要分布在河流周邊及省道兩側，自然形成的村莊肌理。

依據數據分析規劃以產業發展、農村住房布局、公共服務設施提升、人居環境整治為重點，依托水、陸重要區位優勢，圍繞河下古村遺址、西陽宮兩張特色旅游名片，突出“歐公故居、生態宜居”主題，把沙溪村打造成永豐縣南部重要旅游秀美村莊，這個規劃主要目標與《江西省委江西省人民政府關于實施鄉村振興戰略的意見》的要求一致。明確國土空間開發保護目標是落實永豐縣上位規劃關于沙溪村建設用地，永久基本農田和永久基本農田儲備區的布局安排，保護好村莊的特色風貌；人居環境整治目標規劃到2025年底，實現農村人居環境總體改善，村莊環境干凈整潔有序，村民環境與健康意識普遍增強，各項基礎與公共服務設施建設基本形成體系并保持有效利用；明確人口發展規模規劃期末2035年，人口規模為2 417人，戶數587戶，宅基地需求增加109戶，從而充分考慮國土空間規劃的要求，確保村莊規劃與國土空間規劃相協調。

2019年5月自然資源部頒布了《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，其中明確指出村莊規劃是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可，進行各項建設的法定依據；對村莊規劃的主要任務做出了“八個統籌，一個明確”的要求[1]。

新時期村莊規劃作為國土空間規劃體系中的法定規劃，是實現用途管制的法定依據，對于上位國土空間規劃剛性傳導和“三區三線”管控底線的具體要求上體現出一定強制性[2]，因此要嚴格落實上級國土空間總體規劃確定的耕地保有量、永久基本農田保護目標，落實生態保護紅線、歷史文化保護線，根據《永豐縣“三區三線”劃定成果》（2022年10月部下發版）》，沙溪村需落實的耕地保護目標面積為151.61 hm2、永久基本農田面積為95.86 hm2、生態保護紅線面積151.53hm2、歷史文化保護線共一條，總面積3.96 hm2，落實村莊建設邊界3.39 hm2，村莊建設邊界內安排留白用地0.35 hm2，安排集體經營性建設用地3.98 hm2。明確災害風險控制線：沙溪村劃定一處災害風險控制線，位于沙溪河；劃定一處災害風險控制點，位于大坑組張清華等屋后，是一處不穩定斜坡。

(1)村域國土空間總體規劃布局。規劃期間，用地總量和結構總體保持穩定，具體對村域國土空間結構進行規劃調整，調整的地類包括耕地、園地、林地、農業設施建設用地、村域建設用地、陸地水域、其他土地，具體調整見表1，當然規劃布局調整受到其他保護紅線區、生態控制區、永久基本農田保護區、城鎮開發邊界區、一般農業區、村莊建設區、林業發展區、其他用地區用途管制。

(2)國土綜合整治與生態保護修復。考慮土地開發及建設用地拆舊潛力，及經濟成本、社會影響、百姓意愿、工程可行性等因素影響，結合村域實際情況，規劃擬耕地整治、耕地恢復、土地開發、村莊整治、生態修復等項目，具體詳情如下：第一，耕地整治內容主要包括土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持及其他等五項工程。依據沙溪鎮歷年高標準農田建設目標，規劃沙溪村耕地整治面積63.37 hm2。第二，土地開發依據《江西省自然資源廳辦公室關于征求〈江西省耕地后備資源調查評價實施方案〉意見的通知》，結合村莊實際情況，規劃至2035年沙溪村可開發耕地后備資源2.98 hm2。第三，對村莊建設用地進行整理，將廢棄的房屋、廢棄雜物進行清理、拆除，盤活存量用地，提升村莊人居環境，此次村莊整治項目規模0.29 hm2。第四，依據永豐縣耕地后備數據，對部分后備耕地資源進行耕地恢復工程，保障沙溪村規劃期間耕地保有量，耕地恢復項目規模5.35 hm2。第五，林業生態修復：沙溪村規劃期內，擬安排林地生態修復項目一個，擬進行生態維護，林地撫育，修復面積為26.98 hm2。第六，礦山生態修復：由于人為無序開采以及村莊開發、建設行為，對生態造成一定破壞。規劃期內，擬安排礦山生態修復項目一個，擬進行生態維護，林地撫育，修復面積為3.05 hm2。(3)村莊安全和防災減災規劃。沙溪村防洪排澇規劃按十年一遇防洪標準設防，加強河流河道清理與河岸整治，加強水庫管理和汛期蓄水量監督，低洼處將防洪設施與農田水利設施結合建設，同時完善村莊排水設施建設，確保洪水期排水通暢；地質災害防治根據地質災害數據分析，沙溪村現有1處地質災害點，規劃將廣場、停車場、學校等空曠場地作為緊急災害避難點，規劃4個災害避難點；消防規劃由沙溪鎮政府成立專職森林消防隊員，負責境內的森林防火，森林防火工作實行預防為主、積極消滅的方針，完善森林防火指揮信息系統，規劃了4個消防取水點；抗震根據《中國地震動參數區劃圖》(GB18306-2001)江西省區劃一覽表，對于生命線工程如供水、供電、通信等設施按提升一級設防；重大工程、重要建筑，在建設前應進行地震安全性評估并根據評估結果確定設防等級。規劃村莊基地抗震設防烈度為6度以下，一般民用建筑不需設防，村莊生命線工程及重要公共設施如學校，按6度等級設防。(4)基礎設施和公共服務設施規劃。基礎設施和公共服務設施規劃目標是以現有主要道路作為沙溪村連通其他村的主干道，基本實施行政村通瀝青(水泥)路，構建S219和S219改建道路、X797將各個自然村與對外交通聯系起來，設置2處停車場，位于廣源組，規劃1處公交停靠點，位于廣源組，形成較為完善的鄉村公路網絡與公路交通體系。給水工程規劃目標鎮村統籌，設施共享，以自來水廠集中供水為主，水井分散供水為輔的供水體系，按人口規模及用水指標預測用水量，主要沿S219、X797和村域主要道路敷設DN150給水主管，在各自然村組沿村內道路敷設DN100給水支管，實現供水全覆蓋，保障村莊生活用水。排水工程規劃根據污水量預測近期采用雨污合流體制，在進河流、溝渠、農田前設置污水處理設施，遠期進一步完善農村生活污水治理，逐步實現雨污分流。電力工程規劃根據用電負荷預測，規劃保留現狀供電電源，改造現狀架空電力線，拆除農田廢棄電線桿，沿村域主干道側架空敷設。電信工程規劃保留現狀通信主干線路走線，連接各自然村的電信箱，為各自然村提供通信服務。環衛設施規劃目標根據村莊生活垃圾量預測，設置垃圾收集點5個，公廁獨立用地，按建設標準新增1處公廁，做到垃圾集中收集、定點存放、定時清運、科學處理。(5)產業特色規劃。產業特色規劃是規劃實施的重要組成部分，一要明確產業特色定位；二要在產業特色規劃中，重點培育和引導有潛力的產業發展；三要在產業特色規劃中，充分發揮村民和社會參與的作用；四要根據產業特色規劃，推動產業集聚和聯動發展，形成產業集群和產業鏈；五要重視產品和服務的品質提升，打造品牌和形象，增強競爭力；六要綜合考慮產業發展所需的基礎設施、人才引進、用地規劃等方面的問題，確保產業特色規劃與其他規劃如基礎設施規劃、用地規劃等的協同性，互相支持和促進，形成良好的發展環境。根據沙溪村實際情況，將依托鎮村聯動發展優勢，以鄉村綜合品質提升改造為基礎，將沙溪村打造成以特色體驗式旅游、農產品加工、優質水稻種植為主導功能的生態宜居示范村和現代農業示范村。形成以東西貫穿全村的村莊主干道路作為村莊產業發展主軸線，沿河景觀帶，河下古村旅游區、西陽宮核心景區、林下經濟發展區、生態保育區的“一軸、一帶、四區”產業功能結構。

表1 國土空間結構調整表（單位：hm2)

將規劃編制成果轉化為村莊規劃的具體實施方案，包括改造方案、功能區劃、土地利用規劃等時，要與村莊相關部門和群眾簽訂合同，明確各方責任和義務，具體如下：(1)確定需求和目標。與村莊委員會或相關部門進行溝通，明確村莊規劃的需求和目標。了解村莊的發展方向、土地利用要求、社區設施需求等。(2)制定規劃方案。根據需求和目標，由規劃專家或規劃團隊制定村莊規劃的方案。方案應考慮到村莊的發展潛力、環境保護、基礎設施建設、社會經濟發展等方面的要求。(3)協商和商談。與村莊委員會、地方政府或相關利益相關者進行協商和商談。討論并確定規劃方案的細節，如時間表、責任分工、費用支付方式等。(4)簽訂合同。根據商談結果，起草村莊規劃合同。合同應包括各方的權利和義務、規劃目標和方案、責任分配、費用支付等內容。并請相關法律專業人士進行法律審核，確保合同的合法性和有效性。(5)履行合同和監督。各方在簽訂合同后，按照合同的約定履行各自的責任,同時，建立健全的執行和監督機制，及時發現和解決問題，以確保村莊規劃的順利實施。

在規劃編制完成后，要加強對村莊規劃的實施和管理。督促有關部門落實規劃方案，推進各項工作，確保規劃的順利實施，具體實施如下：(1)規劃實施機構的建立。需要設立專門的機構或委托專業規劃機構進行規劃實施和管理。該機構應具備規劃實施和管理的專業人員和資源。(2)資金籌集。多規合一村莊規劃的實施通常需要大量的資金投入。可以通過政府撥款、國際組織援助、社會資本等多種途徑籌集資金。(3)社區參與。鼓勵村莊居民和相關利益相關者積極參與規劃實施。可以通過公開聽證會、座談會、問卷調查等方式征求他們的意見和建議，提升規劃的可行性和接受度。(4)監督與評估。建立規劃實施和管理的監督機制，一是要構建信息化的監管體系，二是要制定嚴格的規劃巡查抽查制度，三是要加強社會對規劃實施的監督[3]。確保規劃目標的達成。定期進行評估和檢查，及時調整和改進規劃策略。

在國土空間規劃視域下，“多規合一”的村莊規劃編制模式也面臨一些問題，主要包括以下幾個方面：

村莊規劃依舊采用城市規劃編制的思路，只注重物質空間的層面，嚴重缺乏實質性、針對性等問題，有些村莊規劃存在理念過于理想化、脫離實際的問題，從而最終導致規劃無法實施的后果，不能真正解決村莊存在的問題[4]。規劃編制時應充分考慮村莊自身的實際情況，結合實際制定合理可行的規劃方案。要加強與村民和相關部門的溝通，了解他們的需求和意見，提高規劃的針對性和可操作性。

鄉村發展需要大量的資金支持，然而現實中許多村莊規劃缺乏足夠的資金投入，導致規劃無法落地。需要加強與各級政府、企事業單位和社會資本的溝通與合作，爭取更多的資金支持。此外，可以采取多種融資方式，如政府投資、社會投資和金融機構支持等，增加資金來源。

對此，要加強城鄉規劃之間的溝通和協調，推動城鄉規劃的整合。在制定村莊規劃時，要參照國土空間規劃，與城市規劃相銜接，形成有機整體。

村莊規劃用地分類影響村莊規劃、制約村莊發展的一個老問題，究其根源是村莊規劃中“多規合一”問題。在規劃過程中用地分類問題會涉及許多不同問題，如：無法保證用地分類標準的統一性，無法保證用地編碼的一致性[4]。

在實際規劃工作中，要逐步完善已有的土地資源分類，一是基本建設用地分類管理體系依據現行標準土地資源管理政策及城鎮經濟發展戰略，制訂科學全面的分類管理體系。二是確立村莊新興產業用地分類；三是提升鄉村歷史文化和風貌保護用地針對村莊地方特色和弘揚文化等方面的保護，需要明確分類，增加鄉土文化的保護力度[5]。

利用現代科技手段，如人工智能、大數據、云計算等，提高規劃編制的效率和準確性。通過精確的數據分析，可以更好地把握村莊的發展趨勢和需求。

引入社會參與機制，鼓勵村民和村莊相關方參與村莊規劃編制。可以通過開展座談會、征集意見等方式，聽取各方意見和建議，使規劃更加符合實際和群眾需求。

在規劃編制過程中，要注重推動可持續發展。可以從節能環保、生態保護、農村產業升級等方面入手，制定相應的規劃措施，促進鄉村可持續發展。

鄉村要振興，唯有不斷推動產業發展進程，鄉村可持續發展才能夠有效實現，基于“現代化農業+旅游”發展模式應用，全面打開產業發展的多元化格局。村莊規劃應將國土空間布局跟產業發展進程有效結合在一起，使得產業發展用地得以貫徹落實[6]。

“多規合一”村莊規劃編制是鄉村振興戰略的重要舉措，對實現鄉村振興具有重要意義。在規劃編制過程中，應注重與村民和相關部門的溝通合作，確保規劃的實施。同時，要加強與城市規劃之間的聯系，形成有機整體。此外，還應引入新技術、鼓勵社會參與和探索可持續發展模式，推動村莊規劃的創新。

作者簡介：張妍（1994—），女，黑龍江鶴崗人，助理工程師，研究方向：國土空間規劃。

作者：張妍 王秋生 張舉保 江西航科勘測規劃有限公司 于都縣自然資源局

原標題：“多規合一”村莊規劃助推鄉村振興探析——以永豐縣“多規合一”實用性村莊規劃編制為例

來源：《農村經濟與科技》期刊