什么是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、什么叫區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

單良艷 張漢飛

按照黨的十九大部署，我們要堅(jiān)定實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。這一區(qū)域發(fā)展新理念表明，我國(guó)區(qū)域發(fā)展的政策導(dǎo)向在堅(jiān)持推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的同時(shí)，更加趨向于實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。這一方針政策是對(duì)處于“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)歷史交匯期的我國(guó)區(qū)域發(fā)展的新部署，是今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)區(qū)域發(fā)展的行動(dòng)指南，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展格局具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義和深遠(yuǎn)的歷史影響，標(biāo)志著我國(guó)區(qū)域發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。

堅(jiān)定實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的發(fā)展。老少邊窮地區(qū)的發(fā)展在十九大報(bào)告中放在了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的第一位置，體現(xiàn)了黨中央加快發(fā)展我國(guó)特殊類(lèi)型困難地區(qū)、決勝全面建成小康社會(huì)的堅(jiān)強(qiáng)意志。新中國(guó)成立以來(lái)特別是經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放近40年的發(fā)展，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)取得了巨大的成就，各地縱向比變化巨大，人們?cè)诎l(fā)展中也得到了很多實(shí)惠。但是，由于自然或歷史原因，區(qū)域資源稟賦參差不齊：或面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的問(wèn)題，比如傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)尤其是以糧食作為主要產(chǎn)業(yè)的地區(qū)；或由于發(fā)展環(huán)境和交通條件差，原本就是最不發(fā)達(dá)地區(qū)，比如我國(guó)592個(gè)國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣主要分布在中西部地區(qū)，農(nóng)民人均純收入僅為全國(guó)平均水平的一半左右，經(jīng)過(guò)多年的扶貧開(kāi)發(fā)，容易脫貧的地區(qū)基本脫貧，繼續(xù)扶貧攻堅(jiān)的難度越來(lái)越大。

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要目的就是解決老少邊窮等特殊困難地區(qū)在開(kāi)發(fā)和發(fā)展中存在的問(wèn)題。要根據(jù)老少邊窮等特殊困難地區(qū)的不同情況和困難，采取不同的措施分別予以解決。要加大投資力度，加大財(cái)力轉(zhuǎn)移力度，支持老少邊窮地區(qū)提高基本公共服務(wù)能力、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、培育發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造老少邊窮地區(qū)加快發(fā)展的內(nèi)外條件，促使老少邊窮等特殊困難地區(qū)經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)。要建立對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)破壞的補(bǔ)償機(jī)制。要采取特殊措施，推進(jìn)新疆等少數(shù)民族區(qū)域、邊疆區(qū)域?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全、長(zhǎng)治久安。

堅(jiān)定實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)推動(dòng)中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展。這一針對(duì)不同板塊的區(qū)域發(fā)展方針，考慮了不同板塊的不同發(fā)展條件、發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿ΓM(jìn)一步加強(qiáng)分類(lèi)指導(dǎo)，統(tǒng)籌我國(guó)東部、中部、西部、東北四大綜合區(qū)域的空間競(jìng)爭(zhēng)與合作，深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展，引領(lǐng)各個(gè)區(qū)域從整體上把握功能定位和發(fā)展方向，促進(jìn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和良性互動(dòng)，使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容更加具體、更具操作性，推動(dòng)四大區(qū)域空間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

具體而言，以增強(qiáng)自我發(fā)展能力為主線(xiàn)，以改善民生為核心，以科技進(jìn)步和人才開(kāi)發(fā)為支撐，更加注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，更加注重資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，把深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先位置，推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局。通過(guò)加快建立和完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，深化國(guó)有企業(yè)改革、改組、改造，強(qiáng)化資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展，加快東北地區(qū)等老工業(yè)基地全面振興，使其煥發(fā)出新的生機(jī)和活力。發(fā)揮中部地區(qū)承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、綜合資源優(yōu)勢(shì)以及工業(yè)基礎(chǔ)、科技實(shí)力的比較優(yōu)勢(shì)，鞏固提升中部地區(qū)作為全國(guó)重要糧食生產(chǎn)基地、能源原材料基地、現(xiàn)代裝備制造及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和綜合交通運(yùn)輸樞紐的地位，有序承接?xùn)|部地區(qū)和國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)有效集聚，不斷增強(qiáng)發(fā)展的整體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力，大力促進(jìn)中部地區(qū)在承東啟西中全面崛起。積極支持東部地區(qū)在改革開(kāi)放中先行先試，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和自主創(chuàng)新中走在全國(guó)前列，著力提高科技創(chuàng)新能力，著力培育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，提升東部地區(qū)參與國(guó)際合作競(jìng)爭(zhēng)的層次，率先完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在率先發(fā)展中探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮東部地區(qū)對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引領(lǐng)和支撐作用。

堅(jiān)定實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。從城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，城市群是多中心結(jié)構(gòu)，有利于防止把城市功能過(guò)于集中于一個(gè)超大城市而帶來(lái)的“城市病”。城市群以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)日益成為全球城市化發(fā)展的主流。要構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群，強(qiáng)化大城市對(duì)中小城市的輻射和帶動(dòng)作用，加快城際快速交通體系建設(shè)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)之間基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)分工等聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城市群內(nèi)功能分工清晰、產(chǎn)業(yè)定位互補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)、人員往來(lái)便捷的整體性城市網(wǎng)絡(luò)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進(jìn)形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展城鎮(zhèn)格局的關(guān)鍵。但農(nóng)民工市民化不能理想化地寄托于政府外力實(shí)施的政策突變（如戶(hù)籍制度并軌的“休克療法”或土地?fù)Q社保的“驚險(xiǎn)一躍”等）所發(fā)揮的疏通和引導(dǎo)作用，其進(jìn)程快慢更重要的是取決于農(nóng)民工在當(dāng)農(nóng)民工和轉(zhuǎn)為市民兩者之間進(jìn)行動(dòng)態(tài)的成本和收益權(quán)衡。要建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤、中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜的“三掛鉤”激勵(lì)機(jī)制。要促進(jìn)人口超載的超大型城市疏解人口，同時(shí)增強(qiáng)中小城市功能、提高中小城市的綜合承載力，積極穩(wěn)妥推進(jìn)資源在中小城市和大城市之間均衡配置，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)等引導(dǎo)機(jī)制，為農(nóng)民工融入城市創(chuàng)造外部條件。

堅(jiān)定實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)。京津冀地域面積21.6萬(wàn)平方公里，人口1.1億，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、吸納人口最多的區(qū)域之一。但是，京津冀地區(qū)京津兩極過(guò)于“肥胖”，周邊中小城市過(guò)于“瘦弱”，尤其是北京“大城市病”突出，水資源匱乏，人口規(guī)模已接近天花板，京津冀內(nèi)部區(qū)域發(fā)展差距懸殊，發(fā)展不平衡問(wèn)題突出。

疏解非首都功能是推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的核心問(wèn)題。雄安新區(qū)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央積極疏解北京非首都功能、推進(jìn)實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展的重大決策，是千年大計(jì)、國(guó)家大事。要堅(jiān)持“世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位”的理念，將雄安新區(qū)建設(shè)成貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享五大新發(fā)展理念的示范區(qū)。按照中央部署，雄安新區(qū)要抓好建設(shè)綠色智慧新城、打造優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、構(gòu)建快捷高效交通、推進(jìn)體制機(jī)制改革、擴(kuò)大全方位對(duì)外開(kāi)放等七大重點(diǎn)任務(wù)，建設(shè)綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、開(kāi)放發(fā)展先行區(qū)。

堅(jiān)定實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要以共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。整體上看，長(zhǎng)江流域缺乏區(qū)域經(jīng)濟(jì)應(yīng)有的整合與聯(lián)動(dòng)，區(qū)域內(nèi)存在大量的重復(fù)建設(shè)、過(guò)度投資、地方保護(hù)等，相互之間競(jìng)爭(zhēng)多于合作。隨著開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的加大，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。長(zhǎng)江流域環(huán)境治理，需要長(zhǎng)江上中下游各區(qū)域之間大力協(xié)作配合，綜合進(jìn)行，不能各搞一套。推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要考量，就是共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，整治建設(shè)長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)沿江綠色生態(tài)走廊，從根本上改善長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境，“確保一江清水綿延后世”，確保整個(gè)長(zhǎng)江流域地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)在發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、市場(chǎng)準(zhǔn)入、要素流動(dòng)、沿江產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)布局等方面的協(xié)調(diào)互動(dòng)力度，以力戒資源重復(fù)配置、競(jìng)爭(zhēng)盲目無(wú)序等大開(kāi)發(fā)弊端。長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作還處于起步階段，隨著合作的不斷推進(jìn)，長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作將從松散型向緊密型的合作模式過(guò)渡，而這種過(guò)渡必須伴隨更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的不斷創(chuàng)新完善。

堅(jiān)定實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要支持資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問(wèn)題是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)重要而特殊的問(wèn)題，是一個(gè)世界性難題。資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的重要問(wèn)題，推動(dòng)資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是我國(guó)在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要方面，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的必然要求。要深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，按照“五位一體”總布局，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線(xiàn)，進(jìn)一步深化改革開(kāi)放，依靠體制機(jī)制創(chuàng)新，統(tǒng)籌推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，保障和改善民生，建立健全可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制；堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類(lèi)指導(dǎo)，努力化解歷史遺留問(wèn)題，破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，加快資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，有序開(kāi)發(fā)綜合利用資源，提升城市綜合服務(wù)功能，促進(jìn)資源富集地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，走出一條有中國(guó)特色的資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展之路。

堅(jiān)定實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。我國(guó)是海洋大國(guó)，海洋在國(guó)家發(fā)展大局和對(duì)外開(kāi)放中具有十分重要的地位，必須堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間的重要性日益顯現(xiàn)。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這對(duì)于優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、拓展區(qū)域發(fā)展新空間，對(duì)推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，對(duì)維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。要以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開(kāi)放格局。要加快水污染防治，實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理。要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，強(qiáng)化濕地保護(hù)和恢復(fù)。要加快發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)海洋產(chǎn)業(yè)成為支柱產(chǎn)業(yè)，為建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。深入實(shí)施以海洋生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的綜合管理，加大對(duì)海岸帶、沿海灘涂保護(hù)和開(kāi)發(fā)管理力度。統(tǒng)籌運(yùn)用各種手段維護(hù)和拓展國(guó)家海洋權(quán)益，維護(hù)好我國(guó)管轄海域的海上航行自由和海洋通道安全。

總之，黨的十九大報(bào)告根據(jù)我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，立足于解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題，將區(qū)域、城鄉(xiāng)、陸海等不同類(lèi)型、不同功能的區(qū)域納入國(guó)家戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌規(guī)劃、整體部署，通過(guò)推動(dòng)建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制推動(dòng)區(qū)域互動(dòng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、陸海統(tǒng)籌，歷史方位更為全面，時(shí)代視角更為系統(tǒng)，區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性和整體性進(jìn)一步凸顯，各層面區(qū)域戰(zhàn)略的聯(lián)動(dòng)性和全局性進(jìn)一步明確，必將進(jìn)一步開(kāi)創(chuàng)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

（單良艷：北京理工大學(xué)；張漢飛：中央黨校研究員）