監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)限;監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)限包括

監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)依法對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調(diào)查。監(jiān)察法頒布實施以來，在黨中央的領導下，各級監(jiān)察機關(guān)深入貫徹落實深化國家監(jiān)察體制改革精神，堅持有腐必反、有案必查，切實履行監(jiān)察調(diào)查職責，嚴肅查處職務違法犯罪行為，持續(xù)保持反腐敗斗爭高壓態(tài)勢。《條例》在科學總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎上，對監(jiān)察管轄制度作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，進一步豐富和完善了職能管轄、級別管轄和互涉案件管轄的有關(guān)內(nèi)容，為厘清監(jiān)察調(diào)查職責邊界，加強與檢察機關(guān)、公安機關(guān)等在案件管轄上的協(xié)調(diào)配合提供了堅實的制度依據(jù)。

關(guān)于職能管轄。職能管轄制度的核心在于明確監(jiān)察機關(guān)管轄事項的范圍，重在區(qū)分監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)、公安機關(guān)等有關(guān)執(zhí)法司法機關(guān)的職責邊界。監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查職責總體上可以分為對涉嫌犯罪案件的調(diào)查和對涉嫌違法案件的調(diào)查兩部分。對于犯罪案件調(diào)查職責，《條例》第二十六條至第三十一條作出了明確規(guī)定，相較于此前有關(guān)管轄的制度規(guī)定，與《刑事訴訟法》關(guān)于檢察機關(guān)的管轄規(guī)定相銜接，進一步明確了司法工作人員以外的公職人員利用職權(quán)實施的非法拘禁罪、虐待被監(jiān)管人罪、非法搜查罪由監(jiān)察機關(guān)管轄；同時，結(jié)合《刑法》的最新修改情況，與《刑法修正案（十一）》相銜接，明確規(guī)定公職人員行使公權(quán)力過程中涉及的危險作業(yè)罪由監(jiān)察機關(guān)管轄。需要說明的是，除上述犯罪外，監(jiān)察機關(guān)必要時也可以依法調(diào)查司法工作人員利用職權(quán)實施的涉嫌非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，但應當在立案后及時通報同級人民檢察院。這主要是因為，上述犯罪屬于職務犯罪范疇，監(jiān)察機關(guān)依法擁有管轄權(quán)。為保障檢察機關(guān)履行對訴訟活動的法律監(jiān)督職責，一般由檢察機關(guān)負責偵查，但由監(jiān)察機關(guān)調(diào)查更為適宜的，也可以由其調(diào)查并通報檢察機關(guān)。

對于違法案件調(diào)查職責，《條例》除進一步明確職務違法行為范圍外，還充實和完善了監(jiān)察機關(guān)可以調(diào)查職務違法行為之外的其他違法行為的三種情形，即超過行政違法追究時效，或者超過犯罪追訴時效、未追究刑事責任，但需要依法給予政務處分的；被追究行政法律責任，需要依法給予政務處分的；監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務違法或者職務犯罪時，對被調(diào)查人實施的事實簡單、清楚，需要依法給予政務處分的其他違法行為一并查核的。這主要是考慮到，根據(jù)監(jiān)察體制改革的精神和監(jiān)察法、公職人員政務處分法的規(guī)定，需要依法給予政務處分的行為并不限于職務違法行為，監(jiān)察機關(guān)對公職人員道德操守情況負有監(jiān)督檢查職責，對受到行政處罰的公職人員可以立案調(diào)查核實后給予政務處分，等等。監(jiān)察法第十八條第一款明確規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，有權(quán)依法向有關(guān)單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。為保證需要依法給予處分的違法行為得到調(diào)查核實，《條例》規(guī)定對于其他違法行為監(jiān)察機關(guān)在特定情況下可以依法進行調(diào)查或者查核。同時，《條例》要求，監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)依法由其他機關(guān)管轄的違法犯罪線索，應當及時移送有管轄權(quán)的機關(guān)。在監(jiān)察調(diào)查工作實踐中，需要準確把握上述規(guī)定的精神實質(zhì)和核心要義，監(jiān)察機關(guān)對職務違法行為之外的其他違法行為不能大包大攬，應僅限定在《條例》所規(guī)定的特定情形下。

關(guān)于級別管轄。級別管轄制度的核心在于解決各級監(jiān)察機關(guān)之間的管轄權(quán)劃分問題。監(jiān)察法規(guī)定各級監(jiān)察機關(guān)按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)有關(guān)公職人員所涉監(jiān)察事項。《條例》嚴格依據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，進一步明確監(jiān)察機關(guān)開展監(jiān)督、調(diào)查、處置，按照管理權(quán)限與屬地管轄相結(jié)合的原則，實行分級負責制。設區(qū)的市級以上監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，依法管轄同級黨委管理的公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪案件。縣級監(jiān)察委員會和直轄市所轄區(qū)（縣）監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，依法管轄本轄區(qū)內(nèi)公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪案件。同時，考慮到對于非公職人員，無干部管理權(quán)限可言，《條例》專門就非公職人員涉嫌犯罪案件的管轄問題作出規(guī)定，明確監(jiān)察機關(guān)調(diào)查公職人員涉嫌職務犯罪案件中，可以對涉嫌行賄犯罪、介紹賄賂犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員中的非公職人員一并管轄；非公職人員涉嫌利用影響力受賄罪的，按照其所利用的公職人員的管理權(quán)限確定管轄。

按照管理權(quán)限管轄和屬地管轄在實踐中可能存在交叉，主要包括兩種情形。一種情形是，《條例》第十三條規(guī)定，監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員按照管理權(quán)限依法對職務違法和職務犯罪進行調(diào)查、處置，可以與地方監(jiān)委聯(lián)合調(diào)查嚴重職務違法、職務犯罪，或者移交地方監(jiān)委調(diào)查。另外一種情形是，《條例》第四十九條規(guī)定，工作單位在地方、管理權(quán)限在主管部門的公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪一般由駐在主管部門、有管轄權(quán)的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員管轄，經(jīng)協(xié)商可以按規(guī)定移交地方監(jiān)委調(diào)查，或者與地方監(jiān)委聯(lián)合調(diào)查；相關(guān)單位的其他公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪，可以由地方監(jiān)委管轄。駐在主管部門的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員自行立案調(diào)查的，應當及時通報地方監(jiān)委。上述兩種情形下，地方監(jiān)委基于屬地管轄對相關(guān)公職人員具有管轄權(quán)，監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員基于管理權(quán)限對相關(guān)公職人員也具有管轄權(quán)。實踐中，監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員與地方監(jiān)委之間需要依法依規(guī)加強溝通協(xié)作，及時通報問題線索和重要情況，形成工作合力。

關(guān)于互涉案件管轄。被調(diào)查人既涉嫌監(jiān)察機關(guān)管轄的違法犯罪，又涉嫌檢察、公安等其他機關(guān)管轄的違法犯罪，這類案件一般稱為互涉案件。互涉案件管轄制度的核心在于明確監(jiān)察機關(guān)和其他機關(guān)在案件調(diào)查、偵查中的相互配合、相互協(xié)作機制。《條例》在互涉案件管轄制度中，主要明確了三個方面的內(nèi)容。一是細化了監(jiān)檢互涉案件的管轄協(xié)作。規(guī)定監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查司法工作人員涉嫌貪污賄賂等職務犯罪中，可以對其涉嫌的利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪一并調(diào)查，并及時通報同級人民檢察院。人民檢察院在辦理直接受理偵查的案件中，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時涉嫌監(jiān)察機關(guān)管轄的其他職務犯罪，經(jīng)溝通全案移送監(jiān)察機關(guān)管轄的，監(jiān)察機關(guān)應當依法進行調(diào)查。二是明確了互涉案件中“為主調(diào)查”的具體內(nèi)涵。監(jiān)察法第三十四條第二款規(guī)定，被調(diào)查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，其他機關(guān)予以協(xié)助。對于如何理解和執(zhí)行“由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查”，各地不盡一致，普遍建議進一步明確“為主調(diào)查”的具體內(nèi)涵。根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定并結(jié)合工作實踐，《條例》規(guī)定，依法由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查的案件，監(jiān)察機關(guān)承擔組織協(xié)調(diào)職責，協(xié)調(diào)調(diào)查和偵查工作進度、重要調(diào)查和偵查措施使用等重要事項。這樣規(guī)定符合監(jiān)察法立法本意，有利于進一步推動監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)共同形成反腐敗工作合力，加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導。三是明確了各機關(guān)分別依職權(quán)立案的要求。監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查并不是由監(jiān)察機關(guān)替代包辦其他機關(guān)職能管轄范圍內(nèi)的案件，各機關(guān)在辦理互涉案件中仍應分別依職權(quán)立案。監(jiān)察機關(guān)重在發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)職責，確保各職能部門既各司其職又相互配合，使案件辦理取得政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

管轄職務違法犯罪，既是監(jiān)察機關(guān)的法定責任，也是監(jiān)察機關(guān)的政治擔當。《條例》清晰界定監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職責邊界，是監(jiān)察機關(guān)有效履職的重要遵循。各級監(jiān)察機關(guān)要準確理解和適用《條例》關(guān)于管轄的規(guī)定，嚴格把握監(jiān)察權(quán)的運行邊界，依法、規(guī)范開展調(diào)查工作，確保監(jiān)察機關(guān)調(diào)查工作高質(zhì)量發(fā)展。

（本文刊載于《中國紀檢監(jiān)察》雜志2021年第19期，作者：中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室 王偉）