三問地方債務(wù)風控：超16萬億地方債風險如何防控
新華社北京11月14日電題：超16萬億元地方債風險如何防控？－－三問地方債務(wù)風險管理新規(guī)
財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年末，我國地方政府債務(wù)為16萬億元。債務(wù)率即年末債務(wù)余額與當年政府綜合財力的比率為89.2%，低于國際通行的警戒線。財政部有關(guān)負責人指出，目前我國政府債務(wù)風險總體可控，但存在局部風險隱患，需引起重視。
14日，國務(wù)院辦公廳對外發(fā)布地方債風險管理新規(guī)，將對地方政府違規(guī)舉債的行為產(chǎn)生哪些影響和約束力呢？
一問：目前我國地方債風險有多高？
根據(jù)國家統(tǒng)計局GDP數(shù)據(jù)計算，目前加上納入預(yù)算的10.66萬億元中央政府債務(wù)，我國政府債務(wù)的負債率為38.9%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，目前地方債風險管理主要面臨三大挑戰(zhàn)：
－－個別地區(qū)超警戒線。去年底，全國人大常委會分組審議《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報告》中，不少委員提及100多個市本級、400多個縣級的債務(wù)率超過100%。記者查詢多地財政數(shù)據(jù)看到，少數(shù)省份債務(wù)率也已超過100%。
中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚表示，當前各地財政收入增速普遍放緩。地方債務(wù)余額增長而綜合財力下降，就會導致部分地區(qū)債務(wù)率上升，債務(wù)風險加劇。
－－違規(guī)融資擔保承諾。根據(jù)預(yù)算法、擔保法等法律規(guī)定，除外債轉(zhuǎn)貸擔保外，地方政府不得為任何債務(wù)提供擔保，然而各地違法違規(guī)擔保舉債現(xiàn)象仍難杜絕。近期貴州省內(nèi)多地財政部門收回的融資承諾函等文件中顯示，部分地方政府仍在為物流園、城建等項目融資貸款出具承諾函等文件。
審計署對部分地方政府債務(wù)審計發(fā)現(xiàn)，截至2015年底，浙江、四川、山東和河南等4個省通過違規(guī)擔保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。
－－“偽PPP”現(xiàn)象不斷。財政部相關(guān)政策明確要求，嚴禁借PPP項目保底承諾、回購安排等方式進行變相融資。國厚資產(chǎn)PPP事業(yè)部副總經(jīng)理黃彬說，不少地方PPP項目基金都是明股實債，以財政資金作為風險兜底的劣后資金，實質(zhì)上是地方政府變相舉債。
審計署公布數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，浙江、河南、湖南和黑龍江等4省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。
清華大學經(jīng)管學院常務(wù)副院長白重恩表示，此次國辦出臺的地方債風險應(yīng)急處置預(yù)案，按照風險事件性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風險事件劃分為四個等級，實際上是對地方債風險進行分級預(yù)警。
“一旦出現(xiàn)無法償還政府債務(wù)本息實質(zhì)性違約等情況時，就應(yīng)啟動相應(yīng)分級響應(yīng)與應(yīng)急處置。”白重恩說，這補上了地方債風險管理鏈條的重要環(huán)節(jié)，有助于及時發(fā)現(xiàn)、處置地方債風險事件，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。
二問：如何限制政績沖動造成的違規(guī)舉債？
多名受訪業(yè)內(nèi)專家與基層干部表示，前期對地方債實施限額、納入預(yù)算管理后，防范地方債風險問題重點轉(zhuǎn)移到遏制各類違法違規(guī)擔保等方面的舉債亂象。當前違法違規(guī)舉債現(xiàn)象屢禁不止，背后存在多方面原因。
從各省份已公布的前三季度財政收入數(shù)據(jù)來看，多地財政增速明顯放緩。其中山西、遼寧財政收入呈現(xiàn)負增長，地方收支缺口矛盾日益突出。
中央財經(jīng)大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云介紹，當前地方財政保持高增長難度大，但穩(wěn)增長、補短板任務(wù)并未減輕。當?shù)胤椒值降男略鰝鶆?wù)限額不足以填補財政收入放緩造成的收支缺口，加上地方政府負責人的融資觀念無法適應(yīng)從傳統(tǒng)粗放舉債向規(guī)范舉債的轉(zhuǎn)變過程，就極易出現(xiàn)各類違規(guī)舉債現(xiàn)象。
一位地市財政局負責人坦言，有些違規(guī)擔保也是無奈。通過政策性貸款等方式為基建項目融資時，相關(guān)金融機構(gòu)都會要求地方政府為企業(yè)平臺提供擔保承諾，否則就不予貸款。金融機構(gòu)轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營風險，無形中加劇地方政府債務(wù)風險。
政績考量也是一些地方違規(guī)舉債的重要因素。一位基層政府負責人坦言，盡管當前經(jīng)濟下行，但主要領(lǐng)導績效考核要出彩，就必須靠舉債來保持高投資、大建設(shè)，“先不管是否合法合規(guī)，能以合理成本拿到貸款就行”。
趙全厚等專家表示，過去相關(guān)約束機制不健全，融資渠道也十分混亂，一些地方政府領(lǐng)導在政績思維驅(qū)使下，舉債投資沖動非常強烈。即便現(xiàn)在規(guī)范地方債務(wù)管理后，仍然會選擇明股實債、承諾擔保等違規(guī)方式，保證一定的投資增速。
業(yè)內(nèi)專家指出，此次出臺的地方債風險管理新規(guī)提出，高風險地區(qū)政府財政重整計劃，與地方債務(wù)分類處置措施，將在堵住地方違規(guī)舉債漏洞方面發(fā)揮積極作用。
新規(guī)明確市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當年一般公共預(yù)算支出10%的，必須啟動財政重整計劃：除必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，本級政府其他財政支出應(yīng)當保持零增長或大力壓減；處置政府資產(chǎn)，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)等。
地方債務(wù)分類處置措施中提出，對于新修訂預(yù)算法實施后，地方政府違法違規(guī)提供擔保承諾的債務(wù)，明確地方政府及部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任。最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。
喬寶云表示，地方財政重整計劃將給地方政府無序舉債亂象帶上“緊箍咒”，明確地方政府償債責任，有助于實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔債務(wù)風險。
三問：出現(xiàn)地方債風險事件如何對官員追責？
“過去地方無序舉債、違規(guī)融資現(xiàn)象屢禁不止，重要原因在于追責未能落實到位。”白重恩說，盡管預(yù)算法等法律法規(guī)明確，對違規(guī)舉債負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除處分，但因標準不明確、落實不到位，現(xiàn)實中鮮有地方領(lǐng)導因違規(guī)舉債而受處分案例。
上述基層財政部門負責人表示，地方財政部門也希望舉借債務(wù)能夠依法依規(guī)，但地方主要領(lǐng)導考慮到違規(guī)舉債的綜合收益遠高于違法成本，相關(guān)法律法規(guī)就難以約束地方違規(guī)舉債沖動，尤其是只管任內(nèi)大規(guī)模舉債建設(shè)，償債風險丟給后任的做法非常普遍。
地方債風險應(yīng)急處置預(yù)案規(guī)定，發(fā)生四級以上地方債風險事件，就應(yīng)適時啟動債務(wù)風險責任追究機制，依法對相關(guān)責任人員進行行政問責。根據(jù)省級政府審定的有關(guān)責任認定情況，依紀依法對相關(guān)責任單位和人員進行責任追究，對涉嫌犯罪的，移交司法機關(guān)進行處理。
新規(guī)還提出，對實施財政重整的市縣政府，視債務(wù)風險形成原因和時間等情況，追究有關(guān)人員的責任。屬于在本屆政府任內(nèi)舉借債務(wù)形成的風險事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導同志不得重用或提拔；屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導責任的，應(yīng)當依紀依法追究其責任。
白重恩說，這意味著對何時追責、如何啟動追責有了明確觸發(fā)點，“加上責任認定、追究的部門、程序都有具體規(guī)定，形成風險事件必追責的剛性約束”。
“即便離任也仍然要被追責的終身問責制，將給官員違規(guī)舉債帶來巨大震懾。”中國社科院財經(jīng)院院長助理張斌表示，這會倒逼地方政府領(lǐng)導在舉債時更加謹慎、理性地分析綜合收益與風險。
專家建議，遏制地方違規(guī)舉債，提高財政、金融等方面風險防控能力，還需繼續(xù)加快推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革，督促地方優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高舉債資金使用效率，增強地方債務(wù)風險管理精細化、透明化。(記者：韓潔、李勁峰、申鋮、劉紅霞)
