法學界集體發(fā)聲：對網(wǎng)約車限戶籍既不合理也不合法
各地出臺網(wǎng)約車細則的政策目標是什么?從目前北京上海等地的征求意見稿看,除了解決市民出行,政府還考慮了環(huán)保、安全、疏堵等目標,且出行并不是優(yōu)先級。
“將若干價值取向同時加在一個細則中,則其基本目標就被淡化了。”中國政法大學民商經(jīng)濟法學院劉繼峰教授分析,如果存在多個政策目標,應當理清基本目標和輔助目標。只有在不干擾核心目標的前提下,再盡可能兼顧輔助目標。不是本規(guī)范所能解決的問題即為輔助目標,例如,環(huán)境問題是治理環(huán)境的系統(tǒng)工程,單單以限制網(wǎng)約車無法完成這個重任;再如,安全問題可以通過加強監(jiān)控措施、刑罰的威懾力來實現(xiàn);還有,城市規(guī)模等問題應當從宏觀城市發(fā)展規(guī)劃制度設計上去協(xié)調和規(guī)制。這些,都不是以限制網(wǎng)約車市場準入的方法能實現(xiàn)的。網(wǎng)約車細則應當主要針對網(wǎng)約車的市場資源配置進行監(jiān)管。
北京大學法學院沈巋教授也認為,目前監(jiān)管網(wǎng)約車的規(guī)章、政策,應該定位于合理配置資源、促進行業(yè)更新?lián)Q代。
尊重網(wǎng)約車的市場功能
北京大學競爭法研究中心主任肖江平教授分析,我國20世紀70年代末以來的改革所走過的路,是一條市場化的道路。但橫向觀察,交通市場的市場化程度遠不及其他大多數(shù)市場,出租車市場尤為嚴重。實際上,20世紀90年代以來出租車市場多次萌動改革,但都是微瀾死水。出租車市場改革的內(nèi)在阻力之大,超過其他市場。近幾年網(wǎng)約車的興起,終于以市場的力量從外部掀起了出租車市場的改革,并從總體上形成了市場主體多元競爭、消費者多種選擇、價格初步體現(xiàn)供求關系等市場經(jīng)濟應有的一些特征。
對出行市場特別是出租車市場與其他市場稍作比較就會發(fā)現(xiàn),出租車市場改革之難,并不是市場本身的特殊性,而是既有利益機制的惰性。尊重市場,將市場對出租車運營模式進行選擇,應當成為網(wǎng)約車市場監(jiān)管制度設計的基本理念。
肖江平指出,網(wǎng)約車細則和整個出租車市場改革,應當以大力培育市場為第一要務。“建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。”衡量出租車市場監(jiān)管制度設計是否合理、合法,必須考察其是否體現(xiàn)“企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭,消費者自由選擇、自主消費,商品和要素自由流動、平等交換”,必須考察其是否存在“市場壁壘”,是否有利于“提高資源配置效率和公平性”。
要合法行政合理行政
沈巋教授指出,“網(wǎng)約車新政”應該符合合法行政、合理行政的要求。
合法行政,即“網(wǎng)約車新政”的細則不應當與現(xiàn)行的上位法相沖突。以對網(wǎng)約車駕駛員戶籍方面的規(guī)定為例,根據(jù)行政許可法的規(guī)定,行政許可的設定不能限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務。行政許可法毫無疑問是“網(wǎng)約車新政”的上位法,可以認為北京市網(wǎng)約車管理細則中對戶籍的規(guī)制違背了上述體現(xiàn)市場統(tǒng)一原則的規(guī)定。
從合理行政的角度看,北京市網(wǎng)約車管理細則中對戶籍的規(guī)制可能是出于北京市人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平、交通擁堵狀況和空氣質量的考慮,但合理行政要求比例原則,比例原則中的妥當性原則,就是要求行政所采用的手段確實可以實現(xiàn)其目的。然而,僅僅在網(wǎng)約車行業(yè)進行戶籍限制是杯水車薪,只要其他大部分行業(yè)沒有對戶籍進行限制,網(wǎng)約車一個行業(yè)對戶籍的限制是無法解決問題的。
除戶籍限制以外,“網(wǎng)約車新政”中對車型的限制也不符合合法行政、合理行政的原則。一方面,對車軸距、排量的要求找不到上位法依據(jù);另一方面,網(wǎng)約車的定位應當由市場進行自主選擇,市場有選擇高檔車、中檔車或低檔車的自由。如果將“網(wǎng)約車新政”的目標正確定位于整個出租車行業(yè)的合理化,那么就不應當在車型上對傳統(tǒng)出租車和網(wǎng)約車差別化對待。
目前來看,“網(wǎng)約車新政”的立法程序顯得過于倉促。沈巋教授呼吁,網(wǎng)約車新政”應該在科學立法、民主立法過程中產(chǎn)生。
以競爭思維制定細則
中央財經(jīng)大學法學院吳韜教授分析,長期以來,網(wǎng)約車市場是自由競爭的市場。此次網(wǎng)約車監(jiān)管政策的管制化,實際上是用已被證實失靈的傳統(tǒng)出租車管制手段來管理網(wǎng)約車,其政策效果十分令人憂慮。這可能使毫無管理的黑車卷土重來,進而使安全、疏堵等目標也落空。當下,應呼吁以競爭的思維指導制定網(wǎng)約車細則,乃至改造傳統(tǒng)出租車政策。通過市場平衡傳統(tǒng)出租車和網(wǎng)約車的比例;在競爭中尋求合理的市場退出,實現(xiàn)網(wǎng)約車數(shù)量的合理平衡,從而避免再次陷入管制化的泥淖。
肖江平教授指出,出租車市場改革長期停滯不前,使得市場體系發(fā)育不夠。網(wǎng)約車的出現(xiàn)和發(fā)展,對于出租車市場體系的培育功不可沒。北京、上海等地限制外地戶籍人士成為網(wǎng)約車司機,公布細則的所有城市都要求軸距超過傳統(tǒng)出租車平均水平、人為劃分車型定位,上海人為劃定網(wǎng)約車區(qū)域(如上海不允許網(wǎng)約車接受火車站、機場出發(fā)的訂單),等等。既不合法,也不合理,顯然屬于政府干預過多、人為阻礙市場的決定性作用。我們必須呼吁從摒棄限制外地戶籍,取消人為劃分車型,放開其城市內(nèi)的運營區(qū)域等入手,全面清理、刪除細則中違背市場規(guī)律、違反政策法律的規(guī)定,讓出租車市場以至整個出行市場健全起來、活躍起來。
