1939年閻錫山政府在哪辦公-1941年閻錫山

秦漢以降，縣一直是傳統(tǒng)中國最基層的行政單位，縣以下不設(shè)治，但是歷代仍有一些非正式的組織，其功能或重于教，或重于刑，或重于捕盜，或重于戶口，或重于課賦，或重于詰奸，或重于勸農(nóng)，名稱雖有異，但其目的均在于謀求社會的安定。至于鄉(xiāng)村的其他事務(wù)，如道德教化、文化教育、災(zāi)荒救濟、公益事業(yè)等，則通常由地方士紳、宗族與自發(fā)性組織協(xié)助官府辦理。直至清末推動各項新政，如何將政府權(quán)力向下延伸、汲取地方資源，已成為當(dāng)務(wù)之急。同一時期，清政府開始實施地方自治，將府廳州縣劃為自治單位，不過由于政局長期動蕩不安，實際執(zhí)行的范圍十分有限，直至北伐成功，國民政府實施訓(xùn)政，積極推動地方自治，并整頓基層行政。后因客觀環(huán)境受限，乃廢止自治，重行保甲，政府權(quán)力乃隨行政機構(gòu)的擴大而向下延伸，自治也為官治所取代。

一 省

國民政府成立前，省的官制大致上沿用省長制，甚少作重大的變革。至國民政府成立，于1925年7月1日公布《省政府組織法》，改省公署為省政府，采用當(dāng)時流行的委員制，并設(shè)省務(wù)會議，由各廳廳長聯(lián)合組成，并舉一人為主席。省主席的地位各省不一，大致上視中央有效控制的程度，可分為幾類：第一類為中央無法掌控的省份，如龍云所掌控的云南、閻錫山所掌控的山西，陳濟棠掌控的廣東在某種程度上也可歸于此類。第二類為半獨立省份，如馮玉祥所掌控的華北省份，李宗仁、白崇禧所掌控的廣西，以及蔣介石掌控下的兩個省長——湖南的何鍵與山東的韓復(fù)榘。以上各省省長大致上均由軍系領(lǐng)袖任命，再由中央追認。上述以外各省，蔣可直接任命省主席。

戰(zhàn)前十年各省省主席的教育背景顯示，其軍事色彩依舊得以保持。戰(zhàn)前十年23省的75位省主席中，共有47位曾經(jīng)受過軍事教育，61位在出任省主席前為軍人。

省主席的軍事色彩也反映出受過大學(xué)教育的人數(shù)之少。在23省的75位省主席中，只有10位曾受過大學(xué)教育。在47位曾受過軍事教育的省主席中，有16位出身保定軍校，10位曾就讀于日本軍事學(xué)校，其余21位則均出身各地的講武堂或地方軍校，無一人出身黃埔軍校（河南省長劉峙曾任黃埔教官但本身畢業(yè)于保定），顯示出黃埔畢業(yè)生在省政上的影響力尚十分有限。

表1-7為1927—1937年25位省主席的年齡及籍貫分布，顯示出省主席為本省人的比例相對較小，只有6個省份（江蘇、廣西、廣東、山西、四川和云南）省主席為本省人出任的比例超過半數(shù)。比較省主席及省市領(lǐng)導(dǎo)階層的籍貫分布，只有云南、山西和湖南三省同時在以下兩張表中顯示出強烈的本土傾向。四川、廣西和廣東三省本省籍省主席的比例極高，但不幸的是這三省1936年調(diào)查時并未送繳數(shù)字。由此三省戰(zhàn)前與中央的關(guān)系判斷，其省市領(lǐng)導(dǎo)階層出自各自省份的比例也應(yīng)偏高。江蘇的4位省長中有3位是本省人，但是其省市領(lǐng)導(dǎo)階層中的本省人卻僅有42％，其原因或許是1930年代的江蘇為CC系所占，其領(lǐng)袖陳果夫在1933—1937年間任省長，該省市領(lǐng)導(dǎo)階層的任用自然受跨省之CC系的影響。河北和江西省主席為本省人的比例較低（分別為1/5和1/3），但是省市領(lǐng)導(dǎo)階層中本省人的比例則偏高（分別為90％和82％）。

省級領(lǐng)導(dǎo)階層包括省主席、廳長、警務(wù)處長與秘書長，市級領(lǐng)導(dǎo)階層包括市長、秘書長與局長。浙江、廣西、廣東、貴州、新疆與四川六省無資料。

整體而論，云南、山西、四川、廣西、廣東、湖南、江蘇、河北及江西九省存在一定程度的省籍意識，九省中云南、山西、四川、廣西和廣東各省的省籍意識與其政治的獨立地位有關(guān)，但是其余的四省——江蘇、湖南、江西和河北并不存在此種半獨立地位，事實上，江蘇、湖南、江西三省受中央控制較強。因此，即使是在中央直接掌控的省份，省籍意識仍然持續(xù)存在，至于那些在政治上與中央保持半獨立狀態(tài)的省份，如貴州、山東、綏遠、察哈爾與寧夏，本土意識反而較弱。一個可能的原因是這些省份本身缺乏有力的政治勢力，而由鄰近省份的外人進入掌控。

本省籍省主席比例最低的省份為察哈爾、寧夏、綏遠、山東、河南、河北、甘肅、青海、新疆、貴州和安徽，前七個省份的情形反映出馮玉祥在華北勢力的衰微以及中央勢力的滲透。20世紀(jì)20年代，上述七省均為馮玉祥的地盤。當(dāng)馮勢微，他的一些重要干部投向中央后，被分派了一些非其本籍的省主席職位作為酬勞，至于馮玉祥所控制的其他省份，如甘肅和河南，省主席則由中央派任。

在新疆、青海和貴州，本土勢力一直較弱，權(quán)力真空在傳統(tǒng)上一直是由外來者如地方軍系或中央所派人員填補，中央有時也會由于交通運輸?shù)牟槐愣鵁o法對這些省份施以控制。安徽也同樣無法發(fā)展出本土的政治勢力，掌權(quán)者通常為華北或是長江下游的地方實力派。

國民政府的省政府組織規(guī)程曾經(jīng)多次修訂，其中影響較大者為1931年3月23日所公布的《省政府組織法》，此項辦法除了與廣州國民政府時期的《省政府組織法》相同，實施黨治和委員會會議外，還另作了一些新的規(guī)定，如省政府委員由國民政府任命，省政府主席從國民政府委員中指定，而不是由委員互選。并規(guī)定國民政府任命省政府委員后，各委員將履歷送行政院，由行政院審查后決定某一委員兼任某廳廳長，提請國民政府任命。遇有廳長出缺，行政院從不兼廳長的委員或新任之委員中決定某委員繼任廳長。組織法首次詳細列舉了省政府委員會和省政府主席的職權(quán)，規(guī)定下列事項應(yīng)經(jīng)省政府委員會議決：對于省行政事項發(fā)布省令或制定省單行條例及規(guī)程、撤銷省政府所屬機關(guān)發(fā)布之違背法令或逾越權(quán)限的命令與決定、關(guān)于地方行政區(qū)劃之確定及變更、關(guān)于全省預(yù)決算、關(guān)于咨調(diào)省內(nèi)國軍、關(guān)于所屬全省官吏的任免等。省主席的職權(quán)為召集省政府委員會并擔(dān)任會議主席，代表省政府執(zhí)行省政府委員會的決議和監(jiān)督全省行政機關(guān)職務(wù)。

省政府委員的任命，從法制上應(yīng)屬于行政院，但是實際上則不然。北伐成功后，國民政府在名義上統(tǒng)一全國，但是實際上許多省份仍無法完全掌握，中央對地方用人僅能涉及極少省份的上層組織，有一大部分省份對于省政府委員的任命也辦不到，而必須與各地方軍系領(lǐng)袖磋商委員人選，得其同意，才可發(fā)布命令。當(dāng)時即有學(xué)者指出：“這無異是任命各國的使節(jié)，需先經(jīng)各該國政府的同意一樣。”語雖稍過，但是抗戰(zhàn)之前若干省份確實如此。

《省政府組織法》于1930年2月3日第5次修訂時規(guī)定：“現(xiàn)任軍職者，不得兼任省政府主席或委員”，（第四條第五項）但是事實上省政府委員為現(xiàn)任軍職者甚多，例如1932年云南、四川兩省政府各有委員3人為在職軍人。省政府委員無一定的任期，但是習(xí)慣上最大的任期為省政府主席的任期，凡省政府主席免職，全體委員必隨之免職，縱有實際連任者，也是免職之后重新任命，常見省政府一委員免除原職與重任原職同日發(fā)表。間有主席及少數(shù)委員免職而其余委員不免職者，以其稀少，可稱例外。省政府委員的主要職務(wù)為參加省政府委員會的會議，包括討論、表決及審查提案，《省政府組織法》對此極為重視，1928年4月27日第四次修正時即規(guī)定“省政府委員會集會時省政府委員不得派代表出席”（第5條第2項），乃是基于省政府委員如不出席省政府委員會會議，實為嚴(yán)重的失職。不過事實上省政府委員會已成為一種形式上的機關(guān)，一切權(quán)力集中于主席一人，委員會會議除聯(lián)絡(luò)感情外別無作用。因此，委員對于出席會議多不感興趣，而樂于在主席的命令與指示下從事實際行政工作。故從法律的觀點來看，省政府委員一職已形同虛設(shè)。

至于省政府委員會會議所討論的議案，則可反映出省政問題的所在。以安徽為例，該省政府委員會于戰(zhàn)前每月開會5次左右，所討論的議案，以財政問題為最多，在1927—1934年間，約占44％；民政次之，接近20％；建設(shè)類又次之，不及15％；教育類最少，只有8.41％。在當(dāng)時各級政府普遍面臨經(jīng)費不足的情況下，財政為省政的主要議題自然不難理解；財政業(yè)務(wù)中，又以預(yù)算、決算為最多，約占半數(shù)，財務(wù)行政問題次之。民政問題中，公安類數(shù)量最大，約占民政議案的三分之一左右，吏治問題次之，約占20％。建設(shè)業(yè)務(wù)中，建設(shè)行政所占比例偏高，約為50％，其他8項實際建設(shè)性業(yè)務(wù)（包括電政、路政、航政、水利、農(nóng)林、工商、礦業(yè)、墾務(wù)）合計占另外一半的比例。教育類議案中，教育行政比例最高，約占68％，學(xué)校教育類次之，約占22％。換言之，若以議案數(shù)量作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，國民政府時期安徽省政的首要課題為預(yù)算、決算及財務(wù)行政，也就是經(jīng)費的籌措與分配運用；建設(shè)行政及公安問題，也就是籌劃建設(shè)及維護治安為省政的次要問題，教育行政、稅捐、吏治問題又次之。

北洋政府時期于省下設(shè)廳，有財政、教育、實業(yè)、警察等廳，各廳均直屬于中央主管部，同時受省長的監(jiān)督。不過事實上，各廳直屬各部只屬形式，省長與各廳廳長均受地方軍系領(lǐng)袖的統(tǒng)制。省長所理者，純?yōu)槊裾聞?wù)，與國民政府時期的民政廳長相同，因此國民政府時期的民政、財政、教育、建設(shè)四廳均胚育于北洋政府時期。北洋時期，省長及各廳廳長均聽命于地方都督或總司令，國民政府時期，各廳廳長則聽命于省政府主席，僅為形式上的改變。

1936年內(nèi)政部曾對192位省級領(lǐng)導(dǎo)階層（包括省主席、廳長及公安局長和秘書長）與市級領(lǐng)導(dǎo)階層（包括市長、秘書長及局長）進行調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)25.5％的人員曾受軍事教育，而1927—1937年間省主席曾受軍事教育者則高達62.7％，縣長由軍人擔(dān)任者比例更低，1931年僅占11.8％，1932年也僅占16.1％。在192位省、市級領(lǐng)導(dǎo)階層中，約有58.3％的人員曾受大學(xué)教育，而1927—1937年間省主席曾受大學(xué)教育者，僅占13.3％，縣長曾受大學(xué)教育者1931年僅占23.9％，1932年也僅占25.1％。

以上各項統(tǒng)計數(shù)字顯示出各級領(lǐng)導(dǎo)階層存在頗大的差異。軍人的影響力在省主席一級的影響最大，隨著層級的降低而減小，大學(xué)學(xué)歷在省級領(lǐng)導(dǎo)階層間十分普遍，尤其是廳長，上過大學(xué)者甚多。我們似乎可得到一個結(jié)論——省主席一職大多由軍人出任，但是他們引用一批受過大學(xué)教育的知識分子協(xié)助治理省政，并且其中大多是在國外接受了大學(xué)教育。

在年齡方面，現(xiàn)有1931—1932年資料顯示，省、市級領(lǐng)導(dǎo)階層的年齡大多為40—50歲，50歲以上者十分有限，縣長的年齡一般較其他官員小。值得注意的是廣西和江西兩省的省主席，大多尚不到40歲。原因在于北伐前廣西政局造就了一批年輕的軍政領(lǐng)袖，如黃紹竑、李宗仁和白崇禧，這批人均出身保定，地方觀念強，于戰(zhàn)前始終控制廣西。

在籍貫分布上，如前所述，大多數(shù)縣長為本省籍，只有華北地區(qū)的一些縣長例外。省市領(lǐng)導(dǎo)階層的本土特色較淡，依照1936年內(nèi)政部的調(diào)查，在申報資料的17個省份中，只有6個省份（福建、河北、湖南、江西、山西和云南）的領(lǐng)導(dǎo)階層本地人占一半以上。

在學(xué)歷分布上，在1936年內(nèi)政部調(diào)查的192位省市領(lǐng)導(dǎo)階層中，110位曾受過大學(xué)教育，65位曾出國留學(xué)。縣長受過大學(xué)教育者則較少。

辛亥革命后，中央無力控制各省省政，導(dǎo)致各省領(lǐng)導(dǎo)階層的任期差異頗大。表1-8顯示1927—1937年間23省省主席和民政廳長的平均任期，省主席的平均任期為26個月，在安徽、察哈爾、浙江、河北、貴州和陜西等九省，省主席的平均任期則少于2年，其原因顯然與外在的政治變動有關(guān)。廣西和浙江有較強的地方實力派，廣西平均任期的短暫系由于1928—1930年云南和中央部隊進入后所產(chǎn)生的政局動蕩，浙江雖為蔣介石極為重視的省份，不過由于國內(nèi)政治形式的變化，蔣對于該省主席的人選在不同時期有不同的考慮，致使人事也不免更動頻繁。在四川和云南，省主席的平均任期超過4年，顯示此二省的半獨立地位，廣東和山東在某種程度上也是如此。

各省政府主席與民政廳長平均任期統(tǒng)計(1927—1937)

各省政府廳長平均的任期統(tǒng)計（1933年—1939年7月）

表1顯示1927—1937年各省民政廳長的平均任期（民政廳長的地位僅次于省主席），下表則顯示1933—1937年各省廳長的平均任期。比較二表數(shù)字可以發(fā)現(xiàn)，在大多數(shù)的省份，省主席的任期均相當(dāng)于或是長于廳長，顯示廳長系隨省主席而異動。一般說來，民政廳長的任期最短，或許是由于民政廳常被視為中央與各省權(quán)力角逐的場域，例如CC系即試圖派其成員至各省任民政廳長。

與北洋政府時期相比較，國民政府時期的廳長任期并不一定長，各省情況頗不一致。以湖南為例，民政廳長北洋時期15年更動19次，平均任期9個月，國民政府時期11年更動6次，平均任期1年10個月；財政廳長北洋時期15年更動24次，平均任期7月余，國民政府時期11年更動6次，平均任期1年10月；建設(shè)廳長北洋時期更動7次，平均任期1年7個月；教育廳長北洋時期更動7次，平均任期1年11個月，國民政府時期更動6次，平均任期1年9個月。至于安徽的情況則有所不同。北洋政府時期該省民、財兩長及國民政府時期民、財、教三長的平均任期均不滿1年，國民政府時期民、財兩長的任期甚至不滿10個月，如將實際到職、離職的日期列入考慮，則平均任期將會更短。不過不論北洋時期或是國民政府時期，民、財、教三長任期在半年以內(nèi)者，大約均占50％，顯示出人事變動的頻繁。

湖南與安徽兩省的差異，或許在于前者的半獨立性質(zhì)，人事較為安定。

圍剿蘇區(qū)省份與其他省份省主席與民政廳長任期比較(1927—1937)

以上有關(guān)省級領(lǐng)導(dǎo)階層任期的統(tǒng)計資料顯示，中央化并未給各省省政帶來安定，主要是由于的派系文化和中央與地區(qū)之間的微妙關(guān)系。CC系和政學(xué)系的競爭常對圍剿蘇區(qū)省份省級官員的任用產(chǎn)生影響。重要省份的關(guān)鍵職位常成為各派系競爭的場域，中央與地方也常因一些重要官員的任用展開拉鋸。

中央政府對任用省級人事的影響力僅限于圍剿蘇區(qū)的省份，因這些省份的人事權(quán)操于蔣介石所掌控的軍事委員會。不過即使在這些省份，任用省、縣官員仍需與各派系或地方強人做非正式的討價還價及競爭。對省級人士的影響力甚小，國民政府對省級人事的介入主要仰賴軍事委員會。在圍剿蘇區(qū)省份以外的地區(qū)，中央政府的權(quán)威十分有限，人事變動或完全由地方實力派所決定（如四川、云南、廣東、廣西），或由中央與地方軍系協(xié)商（如華北各省）后決定。以西北馬家所掌控的寧夏與青海為例，表面上兩省的黨政機構(gòu)和軍隊編制均按中央制度組建，但是實際不僅無法插手諸馬部隊軍官的更換，即使是有些由中央派委的黨政官員，懾于諸馬的權(quán)威，最后也不是屈服就是被排擠出省，諸馬以偷梁換柱的方式保持省政府人事的純粹性。1933年馬鴻逵就任寧夏省（今寧夏回族自治區(qū)）主席時，除教育廳長系由中央派任外，所有的省府委員及各廳處首長均由馬鴻逵提名保薦，請中央任命，而中、下級人員則借調(diào)其軍中干部充任。而各廳廳長也毫無實權(quán)可言，馬對于中央政府在其他各省從不旁落的司法、民政、教育、黨務(wù)、稅收等重要權(quán)力，均一人獨攬。

綜前所述，對于省縣領(lǐng)導(dǎo)階層出身及任期的研究可以看出雖然代表一種新興的整合性力量，但是仍然無法掌控一切，它固然能在圍剿蘇區(qū)省份遂行一些控制，但這絕非一種安定的力量，并無證據(jù)顯示和中央政府在抗戰(zhàn)爆發(fā)前能掌控大多數(shù)省、縣首長的任命。

國民政府時期各省省長及廳長的任期短暫自然不利于吏治，不過此一時期地方行政其他方面的進步彌補了任期短暫的缺陷：第一，各地的人治色彩雖仍然濃厚，但隨著中央化的進展，文官人事有逐漸制度化的傾向。第二，各省省長及廳長的素質(zhì)有逐漸提高的現(xiàn)象。省長為軍人出身者雖然多，但有許多軍人已有若干新式概念，與北洋政府時期的軍人頗有不同，例如學(xué)者在比較閩、浙兩省省政時，即曾指出：由軍人陳儀于福建省所推動的各項行政改革可以看出，其思想觀念之新，并不亞于浙江的朱家驊等人。至于各省廳長及領(lǐng)導(dǎo)階層的素質(zhì)則有明顯的提升，許多學(xué)者專家均曾擔(dān)任廳長，例如朱家驊、蔣作賓、馬敘倫、陳樹人曾任民政廳長，賈士毅曾任財政廳長，王世杰、任鴻雋、陳布雷、程天放、何思源、朱經(jīng)農(nóng)、周佛海、程其保曾任教育廳長，曾養(yǎng)甫、盧作孚曾任建設(shè)廳長，這些廳長中的許多人后來均在歷史上扮演重要角色。

二 縣

1928年4月內(nèi)政部成立后，即擬定地方政制改革方案，重點在畫一省、市、縣制，于是先后頒布市組織法及縣組織法，并通令全國于1929年4月以前改組縣政府；1930年4月以前，縣下設(shè)區(qū)，成立區(qū)公所；同年10月以前，各區(qū)內(nèi)編制村里閭鄰。同時，內(nèi)政部也厘定各級地方行政人員任用標(biāo)準(zhǔn)，確定地方行政經(jīng)費。1932年召開第二次全國內(nèi)政會議，鑒于區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、閭、鄰系統(tǒng)缺乏彈性，阻礙頗多，乃決定各省可斟酌情形予以調(diào)整，不過最多不能超過四級，最少不得少于二級，而且名稱可以自定。次年3月，中央政治會議又加以修正，規(guī)定縣自治組織為縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級，市采一級制。

國民政府時期地方政制在經(jīng)費與人事上的變革，則為縣預(yù)算制度的建立與考試用人制度的推行。清末各省即開始推行預(yù)算制度，不過縣的預(yù)算制度并未實施。北伐成功后，由于重視縣政的推行，部分省份開始在各縣推行新會計制度，縣的預(yù)算制度于是逐漸建立。茲以1936年浙江省紹興、鄞縣、臨海、壽昌、龍游、義烏、崇德七縣為例，觀察浙江省經(jīng)費支出的情形：

1936年浙江省紹興等七縣支出總預(yù)算分配表

上表顯示，1936年浙江省縣政的預(yù)算是以公安保衛(wèi)經(jīng)費居首，而建設(shè)經(jīng)費所占比例甚小，反映出當(dāng)時縣政重心所在。

至于考試用人制度，本為傳統(tǒng)中國知縣選拔的“正途”，袁世凱當(dāng)政時曾舉行縣知事考試4次，人員錄取后由內(nèi)務(wù)部分發(fā)各省任用。其后由于軍系割據(jù)，此項考試未再舉行。國民政府成立后，內(nèi)政部于1928年頒布《縣長考試暫行條例》。1928—1929年間，江蘇、浙江、安徽、江西、福建、廣東、廣西、湖南、湖北、云南、河北、山東、山西等省均先后舉行縣長考試，少則1次，多則3次，共計錄取人員1300余名。考試院成立后，將內(nèi)政部所頒的《縣長考試暫行條例》明令廢止，但是考試院并未頒發(fā)新的條例，縣長考試除了在少數(shù)省區(qū)繼續(xù)舉行一兩次外，多數(shù)省份未再舉行。

依照國民政府的規(guī)定，縣長的任用資格應(yīng)符合《現(xiàn)任公務(wù)員甄別審查條例》第6條的規(guī)定，第6條原文如下：“薦任官須有左列資格之一而成績在乙等以上者合格，丙等降等或降級，丁等者不合格。(1)對黨國有勛勞，或致力革命7年以上者；(2)在教育部認可之國內(nèi)外大學(xué)或高等專門學(xué)校畢業(yè)者；(3)曾在國民政府統(tǒng)治下任薦任官一年以上者；(4)曾在國民政府統(tǒng)治下各地方高等考試及格者。”各省任用縣長，應(yīng)由民政廳依符合上項規(guī)定人選提出2—3人，請省政府遴委，各民政廳不得自行任用。1932年7月，國民政府公布《縣長任用法》，1933年6月3日國民政府又公布《修正縣長任用法》，其要點如下：

1.縣長非年在三十歲以上具有下列各款資格之一者不得任用：(1)依法受縣長考試及格者。(2)高等考試行政人員考試及格并曾任薦任官一年以上者。(3)在依法舉行縣長考試以前各省考取之縣長經(jīng)考試復(fù)核及格并曾任薦任官一年以上者。(4)在教育部認可之國內(nèi)外大學(xué)獨立學(xué)院或?qū)ｉT學(xué)校研究法律、政治、經(jīng)濟、社會各學(xué)科，得有，并曾任兩年以上薦任官，經(jīng)甄別審查合格，成績列甲等，得有證書者。(5)曾任簡任官一年以上，經(jīng)甄審合格，成績列甲等，得有證書者。(6)曾任薦任官三年以上經(jīng)甄審合格，成績列甲等，得有證書者。(7)現(xiàn)任縣長，曾經(jīng)內(nèi)政部呈薦，復(fù)經(jīng)銓敘部甄審合格，成績列甲等，得有證書者。(8)曾任最高級委任官五年以上，經(jīng)甄審合格，成績列甲等，得有證書者。2.縣長試署期間一年，實授期間以三年為一任。縣長之試署及實授，均由省政府咨內(nèi)政部，轉(zhuǎn)咨銓敘部經(jīng)審查合格后，由內(nèi)政部呈請行政院轉(zhuǎn)呈國民政府任命之。

國民政府對于縣長任用資格的規(guī)定堪稱嚴(yán)密，不過卻無法徹底執(zhí)行。除了少數(shù)經(jīng)由考試任用外，大多數(shù)的縣長均為各省政府（省政府主席或民政廳長）遴選，向內(nèi)政部“呈薦”，有些縣長的資格不夠，各省政府遂不將他們“呈薦”至中央，因此有許多縣長并未經(jīng)國民政府任命。由此可見中央政府對于縣長的人選尚無法掌控。以韓復(fù)榘主政下的山東為例，據(jù)1933年1月22日公布的《山東省縣長任用暫行章程》，縣長的任用須具備下列資格之一：(1)中央高等考試及格，以薦任職分發(fā)本省任用，及本省考試縣長，經(jīng)中央復(fù)核及格，或系本省縣長訓(xùn)練班畢業(yè)，在省府以下各機關(guān)分發(fā)實習(xí)者。合于本款資格所任用的縣長稱為“考試班”。(2)本軍（指韓復(fù)榘的第三路軍）各師、旅，或各方推薦，及本省各廳、處，曾經(jīng)國民政府任命之薦任人員，與曾經(jīng)出任縣缺著有成績，經(jīng)本省薦舉縣長資格審查委員會審查合格，準(zhǔn)以縣長注冊者。合于本款資格所任用的縣長稱為“審查班”。但有下列情形之一者不得任用為縣長：(1)褫奪公權(quán)者；(2)虧空公款者；(3)曾因贓私處罰有案者；(4)吸食或其他代用品者；(5)有精神病者；(6)年力衰弱者。對于縣長的任用辦法，也有詳細的規(guī)定：(1)遇有三等縣缺出，應(yīng)就“考試班”及“審查班”人員輪流任用。(2)遇有一、二等縣缺出，應(yīng)就二、三等缺各現(xiàn)任縣長擇優(yōu)調(diào)任。(3)任用分代理、試署、署理、實授四項，代理3月，試署6月，署理1年，實授3年。初任代理，在代理期內(nèi)努力工作，取得顯著成績并無過失者改為試署，余類推，其在試署、署理、實授縣任期內(nèi)改調(diào)他縣者，仍以原職繼續(xù)任用。1933年9月，山東省政府又?jǐn)M定《現(xiàn)行縣長任用辦法》，依照規(guī)定，一等縣縣長出缺，以二等縣在任最久之縣長升署；二等縣縣長缺出，以三等縣在任最久之縣長升署；三等縣縣長缺出，由行政人員訓(xùn)練所縣長班畢業(yè)分發(fā)實習(xí)之候差人員依次委代。

山東省對于縣長的資格與任用雖然均有嚴(yán)密的規(guī)定，但是對于中央的人事法規(guī)，則多是陽奉陰違。韓復(fù)榘規(guī)定，凡縣級以下的干部均須經(jīng)過該省地方行政人員干部訓(xùn)練所訓(xùn)練才可任用，凡薪俸在三十元以上者均須經(jīng)主席召見。他省人員想在山東謀一個職位，若無特殊關(guān)系幾乎是不可能的事。銓敘部曾派了一些銓敘及格的縣長至山東，韓則表示無缺可派，開始尚給予候差員的名義等缺候委，久則置而不問，奉派人員見無下文，只好離開另謀出路。因此，韓復(fù)榘所任用的縣長仍大多不合中央的規(guī)定，如1935年10月銓敘部審查各縣縣長資格，山東7人中僅有1人合格。除縣長外，其他各級公務(wù)人員的任用也有類似的情形。如1935年10月銓敘部審查公務(wù)員資格，山東省政府所屬機關(guān)只有13個委任合格。山東的情況在全國各省中并非特例。根據(jù)20世紀(jì)30年代內(nèi)政、銓敘兩部的統(tǒng)計，各省縣長系符合法定資格按規(guī)定程序任命者尚不及三分之一，大部分的縣長均不具法定資格、不符合任用程序。

北洋政府時期的縣知事系以科舉和捐納的傳統(tǒng)出身為主，北伐以后的縣長則絕大多數(shù)受過新式教育。據(jù)統(tǒng)計，1932年全國18省縣長的學(xué)歷，大學(xué)畢業(yè)（含考試及格）者占29.1％，專科（含學(xué)校）畢業(yè)者占38.7％，兩者合計為67.8％，若與中央薦任級公務(wù)員的學(xué)歷相較，縣長的學(xué)歷一般尚比不薦任級的公務(wù)員。1935年中央薦任級公務(wù)員的學(xué)歷，受過國外高等教育者占22.8％，受過國內(nèi)高等教育者占53.6％，兩者合計占76.4％，顯示出人才集中于中央的趨勢。

清代的任官規(guī)定，外官上自督撫司道，下至州縣佐雜，均需回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所在500里以內(nèi)者。民國以后，地方主義興起，回避制度首先在省一級崩解。在各省自放縣長的情勢下，縣官回避本省和距原籍500里的舊規(guī)也被打破。不過在北洋政府時期，縣官大致均回避本縣。國民政府成立后，省級官職無回避本籍規(guī)定，而縣長的任用原則上仍要求回避本縣。

清代基層地方官不能久任，學(xué)者一般認為這是造成清代地方政治不良的主要原因。自嘉慶、道光以后，基層地方官的任期越來越短，入民國以后更是每況愈下。國民政府成立后不僅未能扭轉(zhuǎn)此一趨勢，相反，“十年九牧”成為各省各縣的普遍現(xiàn)象。每次省主席更調(diào)時，民政廳長也隨之更換；民政廳長更調(diào)時，縣長也隨之更換；縣長更調(diào)時，所用人員自秘書以至公役也隨之進退。任期短暫嚴(yán)重妨礙縣政的推動，令積極有為的縣長難以施展，不得已而敷衍應(yīng)付，下焉者則視官府如傳舍，貪法腐化伴隨而至。

至于縣長的職責(zé)，清代名臣陳宏謀曾將知縣職掌羅列近30項，不過其中最重要者，不過刑名、錢谷兩項。根據(jù)晚近學(xué)者的研究，影響清代知縣升調(diào)和降革的政績因素中，除錢糧外，吏治、文教和刑名三者的重要性相當(dāng)，顯示出施政的重點所在。至國民政府成立后，司法獨立，由縣級地方法院專理。在內(nèi)政部所頒定的《縣長須知》中，規(guī)定縣長在民政方面要接近民眾，宣傳政令、防治匪患、嚴(yán)禁煙賭、預(yù)防災(zāi)害、辦理救濟、改良惡習(xí)、編查戶口；在財政方面，要整理田賦、整頓稅收、清查官產(chǎn)、辦理公債；在建設(shè)方面，要保護農(nóng)工、籌辦工廠、維持商業(yè)、興修水利、修筑道路。此外，并要求縣長在教育、衛(wèi)生、司法等方面齊頭并舉，不可偏廢。不過國民政府成立后，中央將田賦劃歸各省支配，因此善于征稅的縣長較易引起各省當(dāng)局的垂青。由于清查田畝與征收田賦緊密相連，故清查田畝也成為戰(zhàn)前一些省份考核縣長的重點。此外，調(diào)查戶口、協(xié)力圍剿蘇區(qū)則是戰(zhàn)前長江中游數(shù)省縣政的又一重點，反映出政府力量試圖加強對基層社會的控制與滲透。

縣長所主管的業(yè)務(wù)如此龐雜，人力卻十分有限。在清代，縣衙門的正式官吏雖少，但非正式的幕僚、吏役每縣多至百余人甚至數(shù)百人。至20世紀(jì)30年代，一般縣政府正式公務(wù)員少則10人，多則20—30人，另有政務(wù)、警察、勤雜人員，人數(shù)多寡不等。預(yù)算方面，每月行政經(jīng)費1000有余，僅夠支付職員薪水，對于各項業(yè)務(wù)，只能敷衍塞責(zé)。一位先后任過7縣縣長的政界人士即曾表示，在他所經(jīng)歷過的每一個縣府內(nèi)，“都有看到三本糊涂賬”，意即土地、戶口、財政的數(shù)字都是“糊涂賬”，他雖想理清，但是卻無能為力。戰(zhàn)前江蘇省政府民政廳長余井塘在視察省內(nèi)各縣縣政后，對一般的縣長有以下的觀察：“一是等事干的縣長較多，找事干的縣長較少；二是說得多的縣長較多，做得多的縣長較少；三是在城里做縣長的較多，在鄉(xiāng)下做縣長的較少；四是能領(lǐng)導(dǎo)縣府職員去干的縣長較多，能領(lǐng)導(dǎo)全縣民眾去干的縣長較少；五是大呼困難的縣長較多，不喚困難的縣長較少。這是許多縣長所犯的通病，這種毛病，由于不肯干的原因尚少，由于不會干的原因?qū)嵍唷！绷硪环矫妫h長的權(quán)小、責(zé)任重、任期短，且無保障，加上薪水尚不及中央機關(guān)的科長，各種應(yīng)酬和開銷又比科長多，自然無法吸引到第一流的人才；相對的，人才集中于中央的情形則日趨嚴(yán)重。

國民政府1928年9月頒布《縣組織法》，1929年6月重頒《縣組織法》取代前法。依此法，縣政府下設(shè)公安、財政、建設(shè)、教育4局，于必要時得增設(shè)衛(wèi)生、土地、社會、糧食管理等局。各局設(shè)局長1人，由縣長就考試合格人員中遴選，呈請省政府核準(zhǔn)委任。縣政府設(shè)秘書1人，并依事務(wù)的繁簡設(shè)置1科或2科。各科置科長1人、科員2人或4人，其設(shè)科多寡及科員額數(shù)由省政府定，并報內(nèi)政部備案。上項秘書、科長由縣長呈請民政廳委任，科員由縣長委任，并報民政廳備案。縣政府得雇用事務(wù)員及雇員，并得設(shè)置警察，其名額由民政廳核定。1932年以后，國民政府因水災(zāi)、日本侵華等原因，地方經(jīng)費支絀，乃精簡人事，各縣裁局改科。裁局改科后，縣與省各廳的行文均以縣政府名義對省政府進行，省各廳與縣對口部內(nèi)（如省教育廳對縣教育科）不再直接指揮監(jiān)督，因此裁局改科提高了縣長的地位

國民政府時期，如同北洋時代，一般縣政府的行政人員，如秘書、科長、局長，大多隨著縣長進退，只有“書房”人員得以留任，戰(zhàn)前一位學(xué)者對此曾有以下生動的描述：

過去一般縣政府的佐治人員，如秘書、科長或局長甚至于主任、科員，大都是隨著縣長進退。不管前任的秘書、科長如何，總是照例要更動一番，一若非此就不足以辦事；而舊任的秘書、科長或局長每屆交替之時，亦總隨著舊任縣長自動告退，大有“君子見機而作，不俟終日”的態(tài)度，好像是對于長官表示其忠誠。至于主任、科員呢，可分為兩部分來說：關(guān)于會計、庶務(wù)及收發(fā)一部分的職員，到了縣長更替的時候，也多照例去職，因為新任（前任亦復(fù)如此）一定帶來若干人來代替他們的。故無論誰，一發(fā)表縣長，總先注意這個人事問題，得要打算一番，新舊相仍，迄未稍改。關(guān)于管理卷宗、撰擬文件一部分的職員，大概多可以穩(wěn)妥地蟬聯(lián)下去，因為這些事，實有非新手一時所能理得清、辦得了的。況且縣長履新伊始，人地兩皆生疏，似乎亦應(yīng)借重于他們，權(quán)作“識途老馬”，此即所謂書房。

縣政府行政人員的人數(shù)不一，因為各縣有大小、貧富的不同，事務(wù)有繁簡的區(qū)別。有些省政府部有一種標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定第一等縣多少人、第二等縣多少人，等等，以為各縣用人的限制。“裁局改科”后，冗員散職也大為減少，大縣的行政人員不過100左右，小縣甚至只有10余人。一般的印象為中央及省政府機關(guān)的冗員較多，應(yīng)當(dāng)裁汰，而縣政府的人員較少，應(yīng)予增加。事實上，除了冗員問題，人員配置是否妥當(dāng)也應(yīng)重視。例如1928年廣東全省86縣，各縣內(nèi)的警察區(qū)數(shù)目差距極大，茲舉例如下：

廣東各縣警力分布（1928年）

上表顯示，各縣警察區(qū)的數(shù)目差距極大，竟至1∶80，以維持治安的實力論，也幾乎1∶14，顯示愈貧困與邊遠的縣份，維持治安的力量愈薄，而當(dāng)?shù)鼐用裆敭a(chǎn)的保障也愈差。

至于縣政府行政人員的素質(zhì)，一般而言，遠不如中央與省政府的行政人員，因此地方行政的效率也較低。以山東昌樂縣為例，1934年昌樂縣政府職員共46人，依籍貫分，山東31人（其中昌樂17人），外省15人；依出身分，大專學(xué)校畢業(yè)4人，中等學(xué)校畢業(yè)27人（其中習(xí)師范者10人，習(xí)農(nóng)業(yè)、警察、軍事者各3人，習(xí)法政者1人，普通中學(xué)畢業(yè)者7人），小學(xué)畢業(yè)2人，訓(xùn)練班畢業(yè)4人，隨營學(xué)校畢業(yè)1人，行伍4人，不詳4人。

縣政府行政人員的俸給待遇一般以縣缺等級為支配的標(biāo)準(zhǔn)。若以全國各縣平均計算，戰(zhàn)前每月經(jīng)費一等縣約2000元，二等縣約1600元，三等縣約1300元。縣長月薪有僅支200元者，最多也不過400元，而且人數(shù)甚少。至于科員、辦事員以及書記等，則更少。根據(jù)戰(zhàn)前學(xué)者的觀察，此種僅依縣缺優(yōu)劣等級規(guī)定俸給的多寡，在財政上立論，以其可由縣長私自任意支配總期造報計算，務(wù)使收支平衡，幾近包辦，已非慎重使用公款之道，同時縣行政人員俸給多寡不均，往往又不能與其職務(wù)的繁簡難易相稱，也不甚公平。此外，縣長因無確實保障、任期短暫，故多存五日京兆之心，既不能詳查縣務(wù)，也無法熟悉民情，因此隔膜之處均得就教“書房”，積習(xí)既深，縣政實權(quán)即落入他們之手，加以一般縣長甚少與民眾有直接關(guān)系，書吏即多利用此一空隙，勾結(jié)土豪劣紳，向平民敲剝。據(jù)監(jiān)察院的一項統(tǒng)計，自1931年4月至1933年7月，共有彈劾案242件，其中中央政府、省政府、軍事機關(guān)及司法機關(guān)的舞弊案共有105件，縣政府的舞弊案則有137件，顯示出縣政府官吏舞弊之多，竟超過其他各級政府機關(guān)的總和。

三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)

戰(zhàn)前各地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長多為地主和豪紳。據(jù)1933年江蘇無錫六個區(qū)的調(diào)查，在235個正、副鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長中，大、小地主有184人，占78.1％；富農(nóng)有32人，占13.6％；中農(nóng)18人，占8.1％。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長每戶平均擁有土地63.1畝，這對于地狹人稠、每戶平均田產(chǎn)不到5畝的江南來說，已是一個巨大的數(shù)字。正、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長中，有不少人兼充商人、兼管公產(chǎn)和經(jīng)營高利貸。另據(jù)1935年對江、浙、魯、豫、陜、滇、粵、閩、鄂、桂、贛11省71鄉(xiāng)的81位正、副鄉(xiāng)長（71名鄉(xiāng)長及10名副鄉(xiāng)長）與35名村長的調(diào)查，情況也頗類似

八省七十一鄉(xiāng)鄉(xiāng)政人員出身背景調(diào)查(1935)

上表顯示，鄉(xiāng)長及村長仍以受私塾教育者所占比例最大，從年齡分布上看，鄉(xiāng)長及村長年齡以30歲以上者居多，尤其是45歲以上者占40.6％。就其先前所從事的工作及父輩職業(yè)來論，也以商人子弟和商人為多，而且在任職前，絕大多數(shù)曾在地方各種機構(gòu)或組織中任過職，具有一定影響力，真正以種田為業(yè)者甚少，更有不少鄉(xiāng)長曾經(jīng)從事誦經(jīng)、堪輿或放債、販煙土等職業(yè)。在鄉(xiāng)政人員產(chǎn)生的方式上，依《縣各級組織綱要》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長系由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表選舉，不過事實上鄉(xiāng)長由政府委任者高達67％以上，村長則為51.4％。顯示鄉(xiāng)長和村長以上級政府直接委任為主，且以在地方上有一定資歷、資產(chǎn)和社會背景的權(quán)勢人員擔(dān)任。

不過在“新縣制”推行之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權(quán)力尚有限，因此作惡者尚非普遍。加以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長不僅無報酬，甚至連鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的筆墨紙張、茶水等費用也需鄉(xiāng)鎮(zhèn)長私人補貼。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長業(yè)務(wù)繁雜，如全心投入，勢必影響本身的生計，因此很少有人參選，即使被選上，也有許多人不愿就職，甚至有借口外出經(jīng)商無力兼顧?quán)l(xiāng)務(wù)為由辭職者。

四 保甲

保甲制度為傳統(tǒng)中國的基層政治組織，辦法為十戶為甲，甲設(shè)甲長，十甲為保，保有保長，功能在于戶政與保防合一。此制清末民初一度廢止，1930年浙江省在民政廳廳長朱家驊的策劃下得以恢復(fù)，并將保衛(wèi)團建立于保甲制度的基礎(chǔ)上，頗具成效。國民政府乃于次年令湘、鄂、豫、皖、贛、閩、浙諸省一律興辦保甲制度，組織民眾，成立縣保衛(wèi)團。1934年，因地方警衛(wèi)重要，通令全國各省先辦保甲，再辦地方自治，并納保甲制度于地方自治組織中，于是鄰閭組織遂為保甲制度所取代，而縣、市地方自治措施，如參議會的設(shè)立，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、鄰、閭長的選舉，均延后辦理。保甲長的產(chǎn)生方式，依《縣各級組織綱要》規(guī)定，保甲長分由保民大會、戶長會議選舉，但是實際上均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣政府直接任命或圈委。一些省份并行聯(lián)保辦公處辦法，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)編組在五保以上者，設(shè)保長聯(lián)合辦公處，由保長互推一人為主任（簡稱聯(lián)保主任或保聯(lián)主任），報縣加委，為義務(wù)職，其地位幾乎與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長相同。聯(lián)保辦公處性質(zhì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公所不同，但是相當(dāng)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公所，代行鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公所的職能，其內(nèi)部人事也與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公所差不多。

保甲制度實施后，各地大多僅具形式，而未曾落實。例如保甲的兩大要素——清查戶口和聯(lián)保連坐在實施過程中即甚少認真執(zhí)行。雖然如此，各省在推行保甲的過程中，逐漸將保甲變?yōu)榈胤交鶎拥男姓M織，抗戰(zhàn)爆發(fā)后，凡是征兵、征工、征糧、征稅，無不賴此渠道。

有關(guān)戰(zhàn)前保長教育程度的統(tǒng)計資料極少，目前所見比較完整者，為1934年安徽省各縣的保長統(tǒng)計。是年該省保長教育程度以小學(xué)畢業(yè)者（含同等學(xué)力）者居多，占56.6％，其次為中學(xué)畢業(yè)者（含同等學(xué)力），占25.2％，文盲占18.2％。與其他省份作比較，安徽省保長的教育程度或許尚為佳者。如1933年行政院農(nóng)村復(fù)興委員會在河南農(nóng)村所做調(diào)查顯示，保長多數(shù)未受正式教育，僅粗通文字而已。又如湖北省政府于1936年呈交內(nèi)政部的保甲統(tǒng)計報告中，抱怨保甲長的資格原本不高，近年鄉(xiāng)村的優(yōu)秀分子多集中于都市，較為公正的紳士則不愿擔(dān)任，因此一般保甲長的綜合素質(zhì)每況愈下。由于受教育程度不高，有些保長甚至需要雇請“師爺”撰寫報告、填表。

至于保長的經(jīng)濟地位，一般來說以中、小地主和富農(nóng)居多，但也間或由窮人擔(dān)任。1933年，行政院農(nóng)復(fù)會在河南農(nóng)村曾調(diào)查過21個保長，其中田產(chǎn)在30—40畝者有8人，50畝以上者有9人，不到10畝者有4人，認為保長多數(shù)是殷實的富農(nóng)。

何以教育程度和社會地位高的人不愿當(dāng)保長？原因主要有以下幾項：

第一，工作繁重但酬勞少。國家的一切政令，大多是要經(jīng)過縣府透過保甲這一層，才傳達到人民身上。凡舉辦理戶口異動、征兵、征工、征糧、派款、借物、募債等，均為保長經(jīng)常性的工作。保長的工作既如此繁重，卻是義務(wù)職，每個月只有1—2元的辦公津貼，因此有的保甲自嘲，“管、教、養(yǎng)、衛(wèi)四件事，食、衣、住、行一元錢”。此種待遇迫使保甲長從所轄民眾身上榨取錢財作為報酬。所以當(dāng)時也有諺語反諷保長“管、教、養(yǎng)、衛(wèi)一件辦不好，食、衣、住、行四樣都滿足”。因此社會大眾認為，除非別有企圖，一般人多不愿意擔(dān)任保長。

第二，保長的社會地位低微。民國以前，一般社會大眾常將“鄉(xiāng)約、保正、差”比為“蚊蟲、跳蚤、虱”，至國民政府時期，民眾心理上仍以看鄉(xiāng)約、保正的態(tài)度對待保甲長。在戰(zhàn)亂時期，保甲長遭過境軍隊鞭笞、凌礫呵叱乃是司空見慣的事。

至于甲長，雖然常被人們與保長相提并論，但是實際上是個沒有多大職權(quán)的角色，因此濫用權(quán)力的現(xiàn)象也不多見，在許多地方，甲長由各戶輪流擔(dān)任，其職責(zé)不過是為保長跑腿而已。