本文將從推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，對(duì)重構(gòu)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管體系提出一些看法與認(rèn)識(shí)。

10月10日，交通運(yùn)輸部從深化改革推進(jìn)整體出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展和規(guī)范網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)管理出發(fā)，發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》)。由于《管理辦法》出臺(tái)將為網(wǎng)約車(chē)、巡游車(chē)和消費(fèi)者帶來(lái)巨大的不確定性，因此，社會(huì)反響很大，爭(zhēng)論非常激烈。為此，本文將從推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，對(duì)重構(gòu)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管體系提出一些看法與認(rèn)識(shí)。

典型國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)租約車(chē)的監(jiān)管實(shí)踐

當(dāng)前，全球?qū)W(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管模式有三種：一是新加坡等國(guó)家承認(rèn)Uber等網(wǎng)約車(chē)的合法性，但對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，如規(guī)定價(jià)格不得超過(guò)本地出租車(chē)現(xiàn)行價(jià)格，只能雇傭或者派遣擁有本地出租車(chē)牌照的汽車(chē)和司機(jī)，平臺(tái)服務(wù)商必須在新加坡陸路交通管理局備案等；二是法國(guó)等國(guó)家和地區(qū)執(zhí)法部門(mén)將網(wǎng)約車(chē)服務(wù)作為非法營(yíng)業(yè)進(jìn)行查處；三是美國(guó)加利福尼亞州、科羅拉多州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)三個(gè)州相繼通過(guò)監(jiān)管決定或立法實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的合法化，使網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)可申請(qǐng)?jiān)S可和合法運(yùn)營(yíng)，不設(shè)車(chē)輛數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制，同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)共同實(shí)施監(jiān)管。

綜觀國(guó)外政府對(duì)Uber等網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管態(tài)度的變化過(guò)程看，起初大多是制止，之后是對(duì)其觀察評(píng)估并研究監(jiān)管對(duì)策，而當(dāng)前新加坡、美國(guó)等州已承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)的合法化并實(shí)施監(jiān)管，只是監(jiān)管的寬松度有別。從國(guó)外政府對(duì)Uber的態(tài)度看，他們對(duì)網(wǎng)約車(chē)的態(tài)度與出租車(chē)的占有率和公共交通的便捷度相關(guān)，出租車(chē)占有率高則對(duì)網(wǎng)約車(chē)的準(zhǔn)入比較慎重，反之則允許網(wǎng)約車(chē)進(jìn)入以彌補(bǔ)公共交通的不足，方便消費(fèi)者出行。

從我國(guó)的公共交通出行市場(chǎng)情況看，構(gòu)建發(fā)達(dá)、便捷的公共交通體系還需數(shù)年的努力。巡游車(chē)的市場(chǎng)占有率在不同城市差異很大，消費(fèi)者細(xì)分需求的空間與規(guī)模引發(fā)了網(wǎng)約車(chē)的快速發(fā)展。面對(duì)巨大的消費(fèi)需求，僅通過(guò)簡(jiǎn)單立法制止無(wú)法使網(wǎng)約車(chē)消失，需要合理引導(dǎo)，重構(gòu)監(jiān)管，以保護(hù)消費(fèi)者選擇權(quán)和平衡網(wǎng)約車(chē)與巡游車(chē)的利益，促進(jìn)新型交通出行市場(chǎng)的健康發(fā)展。

網(wǎng)約車(chē)新政影響幾何？

交通部公布的《管理辦法》解決了網(wǎng)約車(chē)的合法性問(wèn)題，這是一個(gè)進(jìn)步，但同時(shí)也提出了“管人、管車(chē)、管平臺(tái)”的相關(guān)管理措施。其中，“管人”提出了網(wǎng)絡(luò)租約車(chē)平臺(tái)要與駕駛員簽訂勞動(dòng)合同等；“管車(chē)”提出了接入網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)車(chē)輛需要具有出租客運(yùn)資質(zhì)等；“管平臺(tái)”提出了平臺(tái)須接入出租客運(yùn)車(chē)等相關(guān)規(guī)定。綜觀《管理辦法》，其核心條款是界定了網(wǎng)約車(chē)輛的出租客運(yùn)性質(zhì)。由于車(chē)輛性質(zhì)界定決定了網(wǎng)約車(chē)未來(lái)發(fā)展的市場(chǎng)空間、市場(chǎng)規(guī)模與發(fā)展態(tài)勢(shì)，如果網(wǎng)約車(chē)定義過(guò)窄，其市場(chǎng)規(guī)模將被大大壓縮，消費(fèi)者的需求無(wú)法滿(mǎn)足；如果定義相對(duì)較寬，則受眾車(chē)輛會(huì)比較多，市場(chǎng)將會(huì)沿續(xù)目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)，消費(fèi)者將繼續(xù)享受多元化的出行選擇。因此，車(chē)輛界定是《管理辦法》的最關(guān)鍵條款。為此，我們需要從網(wǎng)約車(chē)的出租客運(yùn)性質(zhì)界定對(duì)消費(fèi)者、出租市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府監(jiān)管的相關(guān)影響進(jìn)行分析。

從出租車(chē)市場(chǎng)主體看，長(zhǎng)期以來(lái)，需求導(dǎo)致形成兩個(gè)市場(chǎng)，一是巡游出租車(chē)，二是黑車(chē)市場(chǎng)。網(wǎng)約車(chē)出現(xiàn)后則形成了三個(gè)市場(chǎng)，一是巡游出租車(chē)，二是黑車(chē)(雖然萎縮但仍然存在)，三是代表共享經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)約車(chē)。

從出租車(chē)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)看，巡游車(chē)有137萬(wàn)輛，網(wǎng)約車(chē)大約200多萬(wàn)輛，還有一部分黑車(chē)，其中，網(wǎng)約車(chē)占到出租車(chē)市場(chǎng)的50%以上。一旦《管理辦法》出臺(tái)，將僅給極少數(shù)出租客運(yùn)車(chē)輛發(fā)放《道路運(yùn)營(yíng)證》，其將與巡游出租車(chē)一起形成合法的出租車(chē)市場(chǎng)，而上百萬(wàn)輛網(wǎng)約車(chē)將成為法律上的“黑車(chē)”，從而出現(xiàn)出租車(chē)市場(chǎng)上“黑車(chē)”大于合法運(yùn)營(yíng)車(chē)的“窘境”。

從消費(fèi)者需求看，大量網(wǎng)約車(chē)的存在滿(mǎn)足了消費(fèi)者多元化出行的需求，推動(dòng)了共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而《管理辦法》出臺(tái)將大幅減少合法網(wǎng)約車(chē)數(shù)量，以維護(hù)巡游車(chē)的主體地位。但人們對(duì)網(wǎng)約車(chē)的需求是否就消失了呢？不可能。因?yàn)榫W(wǎng)約車(chē)消費(fèi)的主體多為網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下成長(zhǎng)起來(lái)的80后和90后，經(jīng)過(guò)幾年的使用，他們對(duì)專(zhuān)車(chē)已有一定程度的依賴(lài)，并習(xí)慣于通過(guò)分享經(jīng)濟(jì)滿(mǎn)足出行的需求。一個(gè)新技術(shù)和新應(yīng)用是否具有可持續(xù)發(fā)展性，并不取決于它的盈利模式如何，而在于全社會(huì)對(duì)它的需求。如果社會(huì)對(duì)其有巨大的需求，則新技術(shù)與新應(yīng)用的發(fā)展將一定是可持續(xù)的，只不過(guò)是以不同的方式沿續(xù)它的發(fā)展軌跡，而不是簡(jiǎn)單的政策規(guī)定就可讓它消失。因此，由于需求空間與規(guī)模的存在，極有可能形成上百萬(wàn)的無(wú)證黑車(chē)，并將為打擊這些黑車(chē)帶來(lái)極高的執(zhí)法成本，從而導(dǎo)致社會(huì)沖突等惡性事件的發(fā)生。

從網(wǎng)約車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，《管理辦法》出臺(tái)將對(duì)這個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)滅頂之災(zāi)。以受“互聯(lián)網(wǎng)+”滲透影響比較早的電信產(chǎn)業(yè)為例，工信部將信息通信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)，并且采用不同的管理方式，2014年全行業(yè)總收入是1.15萬(wàn)億，其中大概3000億是增值電信業(yè)務(wù)收入，增長(zhǎng)率是20%；8000多億是基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)收入，增長(zhǎng)率僅6%左右，未來(lái)，增值業(yè)務(wù)與基礎(chǔ)業(yè)務(wù)可能會(huì)平分天下。因此，當(dāng)我們反思當(dāng)年政策設(shè)計(jì)的時(shí)候，會(huì)感到電信增值業(yè)務(wù)的發(fā)展好壞與市場(chǎng)開(kāi)放程度有密切關(guān)系，同時(shí)，行業(yè)監(jiān)管者培育新興業(yè)態(tài)的發(fā)展是非常重要的，不僅能帶來(lái)這個(gè)行業(yè)發(fā)展空間，滿(mǎn)足消費(fèi)者多元需求，也能大幅提升行業(yè)未來(lái)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展中的地位和作用。《管理辦法》出臺(tái)將使處于萌芽狀態(tài)的交通分享經(jīng)濟(jì)或者說(shuō)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)的發(fā)展態(tài)勢(shì)被大大扼殺，將導(dǎo)致新興市場(chǎng)發(fā)展速度大幅減緩。因此，《管理辦法》出臺(tái)將導(dǎo)致保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的兩大監(jiān)管目標(biāo)均無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

重構(gòu)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管體系，推動(dòng)試點(diǎn)

那么，該如何推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)約車(chē)這一新興業(yè)態(tài)的發(fā)展呢？

一方面，確定監(jiān)管目標(biāo)，構(gòu)建新的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管體系。

首先，面對(duì)新一代信息技術(shù)的發(fā)展與相關(guān)行業(yè)的快速滲透，行業(yè)監(jiān)管部門(mén)要順應(yīng)新技術(shù)和新應(yīng)用的發(fā)展趨勢(shì)，從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和滿(mǎn)足消費(fèi)者不斷變化的需求出發(fā)，創(chuàng)新監(jiān)管方式與制定新的監(jiān)管政策。其次，要區(qū)分新型網(wǎng)約車(chē)與傳統(tǒng)巡游車(chē)的不同定位，充分考慮兩者利益，通過(guò)促進(jìn)新業(yè)務(wù)和新市場(chǎng)的發(fā)展來(lái)推動(dòng)出租車(chē)整體市場(chǎng)的創(chuàng)新發(fā)展；第三，針對(duì)網(wǎng)約車(chē)的特點(diǎn)建立行業(yè)監(jiān)管部門(mén)與平臺(tái)企業(yè)的共同監(jiān)管機(jī)制，各盡其責(zé)，政府制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)市場(chǎng)運(yùn)行和評(píng)估監(jiān)管效果，而網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)具體實(shí)施并承擔(dān)責(zé)任；另外，要保護(hù)網(wǎng)約車(chē)消費(fèi)者的權(quán)益，對(duì)接入平臺(tái)的私家車(chē)及其司機(jī)實(shí)施嚴(yán)格的安全核查，對(duì)司機(jī)駕齡等提出要求，開(kāi)展培訓(xùn)，確保所有司機(jī)在開(kāi)始服務(wù)前掌握必要的安全駕駛技能和具備足夠的安全意識(shí)；最后，放松網(wǎng)約車(chē)的價(jià)格管制，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)車(chē)的價(jià)格水平。

另一方面，針對(duì)爭(zhēng)論突出的車(chē)輛性質(zhì)問(wèn)題，推動(dòng)不同試點(diǎn)。

網(wǎng)約車(chē)的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的討論涉及巡游車(chē)與網(wǎng)約車(chē)的利益平衡。巡游車(chē)主體希望政府能夠制止網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展，以給他們更大的空間；而網(wǎng)約車(chē)主體希望繼續(xù)沿續(xù)目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)，因此，爭(zhēng)論不下，分歧巨大。在這種情況下，可以采取先讓部分城市試點(diǎn)的方式，如增加“上海模式”的試點(diǎn)城市；也可以再找?guī)讉€(gè)城市試點(diǎn)《管理辦法》中對(duì)網(wǎng)約車(chē)的出租運(yùn)營(yíng)性質(zhì)的界定。建議行業(yè)監(jiān)管部門(mén)在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，在一年或半年的試點(diǎn)之后，組織專(zhuān)家對(duì)政策產(chǎn)生的市場(chǎng)影響進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果再出臺(tái)相關(guān)政策。